【对话背景】

　　十八届三中全会《决定》专门提到了城管执法问题，要求“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。城管执法多是“短兵相接”的现场执法、综合执法，需要良好的职业素质和服务意识。可城管缺乏统一执法标准、人员素质参差不齐、执法随意性大，以致公信力持续走低，陷入“怎么做都被指责”的“信任陷阱”。

　　为摆脱这种尴尬，西安市莲湖区近年来致力于探索城管的“标准化执法”路径。一方面细化刚性标准，压缩自由裁量权；另一方面在城管内部分权，防止被执法者投诉无门。本期“治理者说”特邀西安市莲湖区委书记洪增林，听他谈如何破解城管执法的“信任陷阱”。

　　压缩执法弹性，减少随意处罚空间

　　记者：城管执法的尴尬首先来自“借法执法”，在缺乏统一执法依据、自由裁量权比较大的情况下，怎么做到“打铁自身硬”呢？ 

　　洪增林：城管管的事虽小，但易滋生滥权行为，要有相应约束。有时候自由裁量权会变成随意行事，执法者可以自由选择按高线或者低线处罚。比如，有人未经核实注销就擅自处理死亡古木名树，依法可处以1000元以上1万元以下罚款。在此范围内都属合法，但上下罚金有巨大差别。为此，我们根据违法程度来将这个规定进一步细化，处罚标准分为3000元以下、6000元以下以及1万元以下三类。执法标准细化，可以减少公权力对私权利的侵害。

　　要做到同一违法行为处罚措施基本一致，我们对最常见的72种违法行为，从适用的40多部法律中分别为其固定了唯一的处罚依据，目的是压缩执法弹性，减少随意处罚的空间。当然，标准化执法不能由一个部门来搞，我们将执法标准和管理细则向市容、卫生、食品药监等55个城市管理相关部门全面推开。

　　压缩裁量权、执法标准化，首先是冲着自己、约束自己，其实最终也保护了自己。

　　建立“四权分立”机制，避免“个人判罚”局限性

　　记者：适度的自由裁量权必不可少，执法刚性不等于机械适用。问题是，很多城管执法的争议，不足以进入司法层面。怎么建立可行的权利救济渠道？ 

　　洪增林：的确如此。如果走到“压缩裁量权”的另一个极端，将每个情况都规定死，不可能也不需要。

　　城管执法中另一个为人所诟病的问题是：谁发现问题，谁来处罚。这就容易造成“不干活、选择性干活、乱干活”等情况出现。城管设立之初，接了很多其他部门难以管、不愿管的活儿。一旦发生执法争议，最后也是在城管部门内部协调解决，这不利于保护相对人的利益。

　　此外，城管处理的轻微违法行为也很难进入司法层面。因此，我们建立“四权分立”机制，对城市管理行政执法检查权、调查权、决定权、执行权四项权力进行分割、相互制衡，使城管执法由“个人判罚”变成了“组织决定”和“程序行为”。

　　对于一些涉及利益较大的、可能引发群体行为的问题，我们会派公证处的人全程跟踪。第三方的介入对涉事双方都是监督，避免互不信任而致使事件越闹越大。而且行政执法与司法强制衔接，不仅是强制执行，还有检察院、法院的提前介入。

　　给商户“自治权”，让城管“做服务”

　　记者：“标准化执法”的最大意义，在于引导执法双方回到法治轨道。怎么把握好双方的利益结合点，凝聚共识，从而一步步走出“信任陷阱”呢？

　　洪增林：走出“信任陷阱”，城管要学会“依法办事”，而不是“依罚办事”。因为，即便处罚标准清晰了，如果还是“以罚代管”的老思路，依然解决不了问题。把握双方利益结合点，要让双方在互动中找共识，给商户“自治权”，让城管“做服务”。

　　莲湖区就是在社会自治上做加法。由“商户自包”向“整条街共包”，由政府“一对一”的管理变为社会“多对多”自治的管理，同时强化末端执法人员的信息汇总、反馈。另外，莲湖区探索推行了网格化模式，在日常执法的同时，通过持续地法规宣传、违法预警等加强与市民、商户的联系。

　　修复信任，首先要执法过得硬，更重要是服务跟得上。很多摊贩违规也是为了生存，因此首先应给他们服务、指导和教育，执法应是最后的手段。我们在执法中强调要考虑情理和具体情节，有减免程序。我们还设立了帮助弱势群体的慈善基金，为困难群众购买经营工具，引导其进入便民服务区经营。目前，莲湖共建立了30个便民服务点，纳入管理700多户经营者，既解决了流动经营者占道经营问题，又解决了部分特困群众生计问题，也方便了市民生活。