党的十八届三中全会提出，要完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。《四川省依法治省纲要》也明确提出，要建立社会各界参与立法的机制，发挥政协专家学者的优势。

　　2013年，四川省政协社会法制委员会（以下简称“省政协社法委”）与省政府法制办就如何更好地开展立法协商进行研究和探讨。2014年初，省政府法制办将《四川省人民政府2014年立法计划》分送部分省政协委员和专家学者，经研究讨论，确定把《四川省规范行政执法自由裁量权规定》（以下简称《规定》）和《四川省灰霾污染防治办法》作为今年立法调研（协商）议题。

　　3月26日至28日，四川省政协社法委组织部分省政协委员、专家学者分成两个调研组，赴成都、自贡、遂宁、内江四市就《规定》开展立法调研。这是省政协首次在政府立法前开展的协商实践。

　　“自由”是把双刃剑

　　据成都市环保部门反映，截止2012年，与环保有关的法律8部，行政法规10部，四川省地方性法规4部、部门规章7部，地方政府规章2部。因此，行政执法自由裁量空间过大，执法人员裁量尺度把握不统一，就可能会出现同案不同罚的现象。

　　同案不同罚不仅仅是成都市环保部门的现实困难，更是所有执法部门的通病。2012年8月，遂宁市率先在全省出台规范行政执法自由裁量权的政府规范性文件——《遂宁市规范行政执法自由裁量权规定》，到2012年底，该市对行政处罚、行政许可、行政给付、行政裁决等7类行政执法权5000余项进行量化，为行政自由裁量权的“尺子”划上刻度。

　　“细化规章可以在一定程度上规范自由裁量权。”省政协委员李正国认为，只有细化了才可能做到自由有度，裁量有据。

　　但是也不是越细越好。西南民族大学教授邓建民提到，要留出空间供“弹性执法”，在执法时要考虑到地区差异及行业差异。

　　其实“自由”是把双刃剑，发挥得合理与否直接影响到社会的公平正义，关键在于发挥执法人员的主观能动性。省政协委员谢佳佐谈到，在他自己代理的行政诉讼案件中，发现尽管执法结果是在法定的范围之内，但是执法人员往往会利用执法程序上的纰漏，因此要注重执法程序要合理合法。

　　市场的问题交由市场处理，政府必须管的就必须要管好。省政协副主席赵振铣认为，在此次《规定》意见征求稿中，要着重突出程序上的规范性，加强顶层设计。由于行政执法涉及面太广，不可能逐一作规定，可以将具体执法下放到地方或者行业，充分发挥社会组织的作用，政府也就不需要为繁杂的执法规定所累。

　　行政执法的“命脉”

　　不可否认，行政执法自由裁量与权力寻租有着千丝万缕的关系。既然政府政策干预和行政管制能够创造“租金”，自然就会有人要进行寻求这种干预和管制从而获取“租金”的活动。规范行政执法从纸上到实践，触动部门利益必然会遇到阻力。

　　以非法运营为例。《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定，“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　到底罚多少？很大程度上与执法者的素质有关。不仅仅包括能做到不徇私舞弊，而且还包括执法水平以及执法态度。省政协委员朱赫在调研中了解到，即使不存在权力寻租，也可能因为执法人员官本位思想作祟，把执法对象的“讲理”当作“无理取闹”，从而作出过重或过轻的裁决。

　　如何把握行政执法的“命脉”，把权力关进制度笼子里，推动政府向法治政府和服务型政府转变？调研组对《规定》意见征求稿中的监督执法部分提出建议。

　　省政协委员侯水平认为，加强执法监督可以有效化解这个问题。尽管当前各部门都有着内部监督机制，但是由于不公开，所以就得不到公众的信服。实际上，当前执法失当确实存在难以追责的问题。因此，他建议可以引入群众监督、网络监督等公众乐于接受的方式。

　　“交警在执法时可以配备执法记录仪，其他执法部门是否也可以考虑采用这种方法？”省政协社法委主任黄启国建议，除少数涉密的内容可以保留外，其他执法结果都应尽量公开，而且，具体的责任要落实到具体的人身上，不能总是靠“集体协商”来躲避责罚，这样才能到起到倒逼作用。

　　在这一轮规范行政执法自由裁量权浪潮中，各级政府法制办被推向更重要的位置。省政协委员曾文忠认为，最根本的是要增强内生动力，不能全靠外部监督，因此要从评价、考核、处罚等方面建立完善的责任追究制度。