堵变疏：改良制度，化博彩为公益 两岸四地的经验与教训

　　博彩是利用人性弱点牟取暴利的手段，它本身跟公益无关，利用它来为公益服务，设立博彩公益金，需要进行制度与政策设计。

　　要发彩票必须经过国务院的批准，最近十几年来，人大代表、政协委员都提了发行环保彩票、西部彩票，但都没批。有既得利益的问题，福彩、体彩已经把江山打下来了，不愿新的进来。批也很难，要到总理级别。

　　在中国内地，赌博非法，但1987年诞生了福彩，1994年诞生了体彩。国际上，彩票是博彩业的重要组成部分，但与一般而言的赌博有分野。 2006年，澳门超过拉斯维加斯，成为世界第一赌城。香港也有赌马、赌球等。博彩确有诸多弊端，但人类的赌性又难以完全避免。对博彩采取堵的办法，使很多 地下赌场泛滥，一些人或去境外参赌，造成了很多问题。能否化堵为疏，在一定程度上化博彩中的恶为公益之善？

　　究竟怎么理解博彩？如何搭建博彩与公益之间的制度化桥梁？中国内地的体彩跟福彩运行已有二十多年，效果如何？巨额公益金在多大程度上被有效使 用？彩票制度需要做哪些重大改革？2014年5月24日，在澳门举办的中华慈善百人论坛之“博彩与慈善”论坛上，来自两岸四地的多位专家，对此议题分享了 诸多经验和研究成果。中国内地的彩票行业跟台港澳等地的博彩业有基本区别，但其中涉及的监管、发行、销售及慈善运作等部分，或可供内地读者参考。

　　公益是博彩合法化的价值理由

　　王菲（北京市政府法治研究中心研究员）：长期以来，受宗教、道德、法律观念的影响，赌博被视为人性恶习予以否定。世界博彩业的历史不过200 年，近三十年尤其近年，博彩业井喷式发展，有学者称为“赌博爆炸”。不具备道德正能量的博彩成为人类不得不面对的问题。将博彩和承载着美德盛名的慈善放在 一起研究，让人纠结。其实，博彩合法化的主要价值理由，就立基于公益慈善。

　　杨团（中国社科院社会政策研究中心副主任）：博彩是利用人性弱点牟取暴利的手段，它本身跟公益无关，利用它来为公益服务，设立博彩公益金，是一 种社会政策思想。将这个思想化为制度，需要进行政策设计。不同地域、不同国家之所以允许博彩存在和一定程度的发展，都因看到了博彩的收益可被用于公益服 务，至于如何以政策和制度设计手段对博彩加以控制和利用，要因国情而定。

　　刘代洋（台湾彩券与博彩研究中心主任）：赌博是人的天性，政府如果不发行彩票，赌博走向地下，没人知道问题多严重。针对赌博，全世界政府都介入，希望把社会成本压到最低，让公益效用发挥到最大。两个机制弄好，才会良性循环。

　　王菲：目前世界博彩的几种形式中，彩票是世界各国普遍认可的。全球彩票的销售范围非常广泛，目前欧洲占优势，亚洲和中东地区排名第二。在所有彩票类型中，乐透型彩票和即开型彩票是内地的主要类型，假如把福彩和体彩放在一起，中国财政部现在正发行全球规模最大的彩票。

　　内地彩票发行二十几年，一直到2009年才有《彩票管理条例》，之后才有《彩票管理条例实施细则》，2012年才有《彩票公益金使用管理办法》。2009年后，中国内地彩票发行非常迅猛，远超GDP增速。

　　曾忠禄（澳门理工学院博彩研究中心教授）：2012年，全球博彩收入达到4560亿美元，包括彩票、赛马、日本的弹珠机等，没包括互联网赌博。2008-2012年，年均增长5.8%，2010-2012年增长到8%。

　　全球博彩产业的构成分几大块：彩票31%、赌场26%、体育博彩15%、其他28%。如把印第安人的划入，赌场收入占32%，其次才是彩票、体育博彩和其他。

　　从全球博彩收入的地区分布来看，2012年比重最大的是亚太地区，占49%，其次是美洲29%，欧洲21%，中东和非洲占1%。这49%里，中国内地的彩票和澳门赌场大概占52%，澳门的博彩收入又比内地的彩票收入略高。

　　2013年，澳门的博彩收入达到451亿美元，美国只占390亿美元，排第三的是印第安赌场收入，占28亿美元。美国的拉斯维加斯仅占65亿美元，澳门目前的收入是拉斯维加斯的7倍，是澳大利亚的12倍。

　　澳门有6家博彩公司，2013年的收入情况是：澳博112亿美元、银河82亿、金沙79亿，其他更少些。

　　到2018年，澳门的赌桌数量大概会增加80%，博彩收入可能翻一番。全球的博彩收入将从2012年的4560亿美元增加到2018年的6923亿美元。

　　冯家超（澳门大学博彩研究所所长）：关于博彩潜在市场，有个可以计算的方法，大概是国民收入1%-2%。

　　政府与市场：彩票监管及发行

　　苏国京（亚洲责任博彩联盟主席）：目前中国彩票的发行、管理、销售模式为1+2+N。最高的监管机构是财政部。民政部和国家体育总局是中国彩票的管理机构，中国福彩中心和中国体彩中心是彩票的发行机构，所有省一级的彩票中心都是彩票的销售单位。

　　王菲：中国的彩票监管发行还存在诸多问题。民政部和国家体育总局在各自的职能范围内负责发行、销售和监督，同时又有市场经营权，如果彩票发行销售和购买等领域出现违法行为，上述部门又有处罚权。

　　问题一，仍依赖行政政策，而不是法律。这形成了中国彩票业非常特殊的局面，很难突破。2009年的《彩票管理条例》原则性的内容比较明确，但落 实时执行力较差。怎么办？我建议全国人大尽快出台《彩票法》，如此大规模的资金和复杂的利益关系，不用更高位阶的法律规范，很危险。打击相关犯罪的法律应 跟上。

　　问题二，彩票发行管理中，市场化程度较差。目前是两大寡头的市场，各有销售网络，主要靠行政力量。彩票归根到底是一种商品，应靠市场调节。现状难变，主要和部门利益相关，如彩票发行费和公益金分配等。怎么打破这些部门利益？

　　问题三，彩票发行成本高，发行费闲置与滥用并存。2013年的发行额3093亿，发行费达到474亿，销售机构的管理费用达到200多亿。数字非常惊人！如果是单纯商业运作，数字应该有大幅缩减。

　　刘代洋：台湾没机构专门负责福彩或体彩，福彩是“财政部”第四组有一两个人在兼办。很多工作是找学者做，民间的社会福利机构申请的计划，我们审查。这种运作不健全。

　　学者一般认为，一个行业充分竞争，对社会产生的效益最大，可我们很小心。好多年前，我们就研究到底台湾的彩票要不要开放竞争，研究结果是不能，市场太小，没有规模经济。我还曾建议把台湾的公益彩券和福利彩票结合，可负责的两个部门不沟通。

　　杨团：彩票发行的问题有两个。一、规模问题，是不是规模越大越好？老百姓想买多少彩票都努力满足，就像澳门现在这样？二、成本问题。内地的发行成本是15%。但香港赛马会的成本算下来只有1%-3%。成本降低，一可给彩民更多奖金，二可多积累彩票公益金。

　　陈海平：（北京师范大学中国彩票研究中心的研究员）其他问题包括，销售主体只有销量目标，几乎无需承担任何社会责任；18岁以下不许购买的限制 形同虚设；投注站远离学校一定距离的规定没全部落实；彩票公益金用途缺乏明文规定；公益金使用缺乏外部审计，公开透明不够；公益金收入没有“问题彩民”救 助专项……

　　刘代洋：英国要求彩票发行机构必须遵循一个大原则，不能刺激民众购买欲望。另外是盈余的利用。老百姓买彩票，因为他认为没中奖也是做了公益。公益效果凸显，彩票发行才良性循环。

　　检讨公益金的分配与使用

　　王菲：内地彩票公益金的使用和政策也要检讨。博彩业公益金的筹集，赌场肯定靠税收，对彩票公益金，每个国家方法不一，法国是统一预算，中国内地是混合式，一部分是专项公益金，一部分列支在财政里。

　　目前，法规和规章对彩票公益金的提取和分配比例做了些规定。2005年后，返奖比例不低于50%，公益金比例不低于35%，发行费比例不超过15%。中央部门的比例里，60%补充进了社保基金，专项公益金的比重是30%，分给民政部和体育部门5%。

　　问题是，目前彩票公益金的提取比例是否严格依法？我的调查结果是，一部分福彩提取了公益金的35%，但现在足彩和一些即开型的彩票其实才提取28%。

　　若博彩失去公益性，沦为政府或其他组织的牟利工具，就失去了合法存在的理由。

　　苏国京：每种类型的彩票公益金提取比例不一样，乐透型彩票公益金35%，即开型只有20%，视频型20%，竞猜型只有18%。彩票公益金的法理 依据是财政部的规定：上缴中央财政的彩票公益金用于社会福利事业、体育事业、补充全国社会保障基金和国务院批准的其他专项公益事业。

　　宋宗合（民政部《社会福利》编辑部总编助理）：福彩最初的宗旨是用于扶老、助残、救孤、济困、赈灾，现在把赈灾去掉了；体彩主要用于体育事业，后来也拓展到社会福利和慈善领域。

　　1987-2013年福彩销售总量9642亿元，筹集公益金3017亿元。体彩的销量达到6927亿元，公益金提取2001亿元。福彩公益金主要用于养老事业、残疾人事业、困难群体救助。

　　公益金发行中，中央和地方的留存比例，目前是1∶1。省级留成比例较大，县级比较少。当然还存在转移支付，比例大概在40%左右。民政部和体育总局的本级留存里，用于公益慈善的，民政部大概在9%，体育总局4%。

　　《关于社会福利基金使用管理暂行办法》中约定了一个数字，全年资助总量控制在本级留成10%以内，非常保守的数据。2013年，民政部相关部门 草拟了《关于推动福彩公益金购买服务工作的思路和安排》，提出了参考数据，全面资助总量不低于10%。这个办法出来后，希望改变目前政府购买社会组织服务 的现状。

　　慈善能从彩票拿到的钱包括：彩民的捐赠、彩票中奖的弃奖、彩票发行机构履行社会责任做的公益项目。问题包括职责分工不清，分配苦乐不均，公益金使用没有细化，很多暗角。

　　王菲：体彩占彩票发行份额比重与日俱增。全民健身是最好的社会公益。中央这部分公益金八成用作体育公益，地方现在基本上能做到六成。主要用作全 民健身活动，弥补大型体育赛事活动的经费不足、修建设施和体育扶贫工程的专项支出。北京街头那些健身设施，是用体彩公益金做的。有的地方体育公益金使用出 现了严重挪用的现象，如山东省，还有西部地区群众体育投入比较弱。

　　建议从五个方面对博彩提出具体制度改造。一、必须以法律规范彩票，彩票立法是彩票业成熟的必然标志。二、重新组织改造彩票机构。按彩票种类确定 不同的销售公司，引入市场机制。三、强化彩票的监管，要成立专门的监管委员会。四、给民间慈善提供彩票公益金使用渠道。五、建立问题彩民救助机制。

　　王行最（中国扶贫基金会专职副会长）：福彩和体彩剩下的钱很多，财政部要找花钱的渠道，但从事社会福利、慈善公益的机构又得不到钱。

　　2011和2012年，财政部和民政部两家联合，一年拿出2亿做了些招标尝试，对这么大的市场是杯水车薪。公益机构八仙过海各显其能，找到关系可能拨一点。第一种方式规模比较小，第二种属不正常现象。

　　娄胜华（澳门社会治理研究学会理事长）：行最想让扶贫从体彩或博彩里分一杯羹？既然体育都可以发彩票，扶贫为什么不能直接发彩票？

　　王行最：1990年代的时候国务院扶贫办就提过，但没批，现在扶贫办又在提，能不能批不知道。

　　陈海平：要发彩票必须经过国务院的批准，最近十几年来，人大代表、政协委员都提了发行环保彩票、西部彩票，但都没批。有既得利益的问题，福彩、体彩已经把江山打下来了，不愿新的进来。批也很难，要到总理级别。

　　宋宗合：在中央彩票公益金的分配中，国家体育总局和民政部各自占了5%的份额，这样的分配比例并无参照依据。2013年民政部本级只有10亿左右，还要转移地方支付，可用于政府购买社会组织的资金量很少。

　　台湾经验：朝野合作使用公益金

　　陆宛苹（台湾海棠教育基金会执行长）：台湾是1999年开始公益彩券。最重要的法条依据是《公益彩券发行条例》，开宗明义要促进社会公益。台湾的彩票发行是政府用招投标方式做的，不是政府直接发行。

　　台湾的公益彩券回馈金多数是用在政府范围内。有几个重点，其中之一是政府国民年金、全民健康保险准备金和社会福利支出。

　　公益彩券盈余，指售出彩券券面总金额扣除应发奖金总额(最高75%)，及发行彩券销管费用或为发行彩券而举办之活动费用(最高15%)后之余 额。盈余总额至少为售出彩券券面总金额10%，实际约为26%。为监理盈余分配及运用事宜，“财政部”设置“公益彩券监理委员会”，由政府、相关学者专家 及社会福利团体代表组成；其中政府代表不得超过1/2。

　　另外就是资讯要公开，运用要考核，像补助给地方后，如台北市，有三方要考核它，第一是市议会，第二是单位自己，还有民间组织的社会福利委员会。 好几层监管，定期公开资讯。地方政府分配公彩盈余时，会召开一些说明会，邀请民间组织去讨论哪些是法定要做的，哪些是创新，邀请民间组织来做。

　　2013年，台湾盈余总数大概是360亿新台币，几乎一半用在国民年金和国民健康保险，一半到地方政府。地方政府会再分配，有几个法定义务：社会救济、儿少老残的服务、推动地方的志愿服务、推动社会工作的专业制度发展，很多都是在补充政府的资源。

　　最近我们讨论，如果推动社区发展，可不可以用这个钱？有委员认为，社区发展不在社会福利里头，有些认为社会福利最基层的服务地点就在社区。我们一直在讨论社会福利的定义。

　　几个案例，比如导盲犬是公彩给钱，还有给街头游民的沐浴车。都是比较新的通过公彩去实践的活动。还有食物银行、社会福利市集。我们也做一些微电影来宣传，让大家知道公彩真的是在做公益。

　　顾晓今（中国青少年发展基金会副理事长）：台湾的政府用什么方法和民间组织的服务相结合？

　　陆宛苹：有个词在中国大陆比较多用，叫“政府采购”，台湾不叫采购，可是政府要跟民间合作。政府会做很多说明会，定一些申请办法，大家来提案子。比如，提九百多个，可能只核准七百多，但不是政府自己做。台湾是小政府，不能增加公务人员。

　　澳门博彩业如何做公益

　　顾良智（澳门博彩股份有限公司）：慈善很大比例是捐赠，金额很重要，但主要是慈善效果。还有一种方式是志愿工。

　　博企在管理上应鼓励员工参与社会慈善，也可以通过非牟利机构进行，比如负责任博彩(逸安社)、教育(澳博成立的中西创新学院，提供奖学金、文娱活动、员工福利)、医疗等、研究机构(澳门博彩研究学会)。

　　慈善也包括对社会负责的行为，企业社会责任也通过这个方法去改善。作为一个最大的行业，有几万员工及其家庭依赖博彩业，所以行业也要持续发展。

　　澳博作为最有代表性的澳门本土博企，毛收入35%交博彩税，1.6%提供给基金会，1.4%给城市建设。由于历史原因，还要负责挖掘航道，其他博彩企业没有。

　　冯家超：在博彩行业里，人类社会有三种大的价值观：一是禁止论，认为博彩行为本身是邪恶的，政府禁止才是最好的选择。第二是自由论，博彩是人的 自由行为，理性人做选择，自然会对自己负责。三是限制论，尊重博彩，但博彩会产生问题，所以要限制，比如，21岁以下的人不允许进入赌场等。

　　澳门的情况与两岸三地不一样，是私人机构营运博彩。澳门是相对自由地营运，但营运商的收入及盈利方向主要靠政策决定，不是靠政府自我约束。

　　澳门博彩营运商的投入，牵涉到公共政策层面越多，可能未来产生的问题会越大。要重新思考，在澳门模式下，怎么样处理公共政策、慈善与博彩之间的关系？

　　2007年，特区政府关注负责任博彩，我们就做了比较研究。主张禁止论的人觉得，负责任博彩是误导，得禁止。主张自由论的人觉得，参与者是理性的，政府管太多了。负责任博彩完全是主张限制论的公共政策的一个取向。

　　何厚铧特首在2009年施政报告中首次提到“负责任赌博”。2010年崔世安行政长官在施政报告中说：将进入赌场娱乐场的工作者年龄提升到21岁，但对未满21岁而已在赌场工作人士给予三年过渡期。推动负责任博彩。

　　陈海平：中国内地彩票“转型升级”的方向就是负责任彩票。现在公益金基本没用到问题彩民身上来。从西安宝马案开始，应更多关注问题彩民，这两年彩票本身出问题的比较少。

　　王菲：未来在人大制定彩票法一定要把“责任博彩”、“公益博彩”作为立法的宗旨，这是最重要的，要整体贯彻到发行、管理和实施。

　　慈善与博彩良性互动的制度安排

　　邓国胜（清华大学教授）：博彩有合法性是因为公益。要良性互动，我认为在制度层面需要一个体制、五种机制的设计。

　　体制方面的设计。两岸四地的模式差别很大，香港主要是通过马会这个非牟利机构的制度安排，澳门主要是通过牟利性机构的制度安排，台湾跟大陆相对靠近，都是通过发行彩票。

　　大陆现在的体制是1+2+N。理想制度设计模式是让博彩跟慈善真的形成良性互动。要把结构改成委员会统筹的模式，实现决策、执行和监督相分离的 组织结构。决策可由一个委员会来统筹，只决策，做顶层设计，决定博彩规模多大，边际效益才最高。执行方面，有独立的发行机构，独立的监管机构。

　　还要在五个机制方面有所调整。

　　一是通过法律，强制博彩收益的一定比例用于公益慈善，控制发行费用。经费分配要有一定比例用于教育及问题彩民的预防救助。

　　二是发行、分配、使用的不同阶段要引入市场竞争机制，提高效率。

　　三是要建立透明问责的机制。发行彩票的目的是为了公益，解决社会问题，但现在博彩收益主要是弥补政府财政的不足。用这些钱的效果到底怎样？要建立资金使用效率问责机制。

　　四是建立激励责任博彩的机制。谁真有动力去做责任博彩？澳门是受益方，也没有太大动力去做，一定要建立激励机制，让大家愿意做。

　　五是建立公众参与机制。通过公众参与博彩的设计、实施、监督，才能真正达到博彩和慈善良性互动。

　　杨团：博彩业领域里的政府和社会的关系，四地不一样。

　　香港从英国殖民地过来，很重要的一个特点是政府站在监督的立场，垄断性的马会是社会企业，以严明的管理来保障社会政策的实现，利用它做公益。马会自己在分配方面定规则、作决策，也监管。

　　澳门的规则，政府定一部分，还有很大的部分由澳门博企自定。有的博企似乎还不错，但也有没定好的。澳门博彩政府有监管，但不是垄断性的。

　　在台湾，政府对发行和使用做全面管理，不过，全都不是政府一家垄断，发行要招投标，如何使用也很公开，NGO直接参与决定。

　　在大陆，无论发行还是分配，全部由政府一家垄断，发行也是政府办的事业单位一条线下来，政府定规则，做运作，再加管控，一整套体系。

　　关键问题是，谁来定规则，谁来做执行，谁来管监督？这三种权力要不要分开，要不要制衡？要不要社会参与制衡？从现状看，起码大陆在监督上的问题很不小，彩票公益金的信息透明度低，没有社会的代表例如NGO参与监督。

　　杨钟仁（英特尔<；中国>；首席责任官）：博彩公益事业中，教育是很重要的一部分，希望工程2.0版可以教下一代慈善理念。

　　杨团：公民慈善教育跟彩票公益怎么才能接起来？只有彩票公益金使用分配得当、透明公开，让公民看到和自己的利益有密切联系，相关的公民教育才能 进行下去。如果不改革现行体制和机制，公民的彩票公益教育没法做，让公民树立买彩票为公益的理念是不可能的。当前内地在彩票公益金的体制上面临重大改革， 希望五年内会有比较大的变化。博彩这个行业，如果监督做不好，所有的期望都是空的。民间组织哪怕慢一步参与公益金的使用和分配也可理解，但必须先从公开透 明和监督做起。期望改革能从这里开始。