户籍制度改革中的政协智慧

　　“户口”对每个中国人的意义都非同一般，一纸证明代表着身份、福利、机遇等若干关乎个人命运的东西。户籍制度改革推进十余年来，一直未真正破冰。6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中不仅提出了户籍制度改革的总政策要求，还对于农民工市民化过程中的土地问题，设定了不同的制度安排。

　　“很高兴看到中央把推进户籍制度改革作为全面深化改革的重点。”全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林在接受记者采访时表示，户籍制度改革各方面条件已经成熟，中央将其列为全面深化改革的重点任务之一，则为顺利推进改革提供了重要保障。在他看来，人们应该有理由相信，在最高决策层的督促下，户籍制度改革有望取得实质性突破。

　　■■■政协关注从未间断

　　因为户籍壁垒所引发的社会弊端与矛盾，几乎在社会各个领域都存在。尤其是最近几年，与之相关的考试、升学以及关系到进城务工人员无法和“城里人”平等享受基本公共服务等民生话题愈来愈被社会关注。对此，全国政协和政协委员们的关注和努力一直没有间断。

　　中共十六届三中全会明确提出了深化户籍制度改革的要求。为深入了解当时户籍制度改革的进展状况及存在的问题，全国政协社会和法制委员会组成“深化户籍制度改革”专题调研组，于2006年和2007年先后赴河北、北京、陕西、四川等省市进行了广泛深入的调研。调研组明确指出了当时户籍制度改革中存在的问题，例如立法滞后、户籍制度改革缺乏合力、户籍登记及管理手段落后等，并提出应“将户籍制度改革纳入统筹城乡发展、推进城乡一体化的整体战略之中”，“逐步剥离附加于户籍制度之上的各项社会管理政策”。

　　2011年6月26日至30日、8月31日至9月4日，时任全国政协副主席郑万通率领由全国政协办公厅、共青团中央联合组成的“发挥新生代农民工在城镇化进程中的生力军作用”委员视察团，先后赴农民工输入大省浙江和农民工输出大省四川进行视察。针对当时农民工在医疗、养老、子女教育、住房等多方面保障不到位，农民工及其子女在城市“进得去、留不下”的情况仍然较为严重，旧有城乡二元分割体制尚未破解，农民工市民化进程中在城市中形成新的二元结构和二元体制趋势的情况，视察团提出“积极、稳妥推进户籍和土地制度改革”的建议，建议“加快推进户籍与福利合一的管理制度改革，剥离户籍制度上附着的教育、就业、医疗卫生、社会保障等权益和福利，推进城乡、区域间公共服务均等化”。视察团还提出，中小城市、小城镇应尽快取消实现稳定就业创业农民工的落户准入门槛；大城市和特大城市也应积极研究放宽相关政策，通过“积分落户”等办法，畅通新生代农民工融入城市的制度渠道。

　　2013年6月3日至9日，全国政协副主席罗富和带领全国政协特邀常委视察团，赴福建就“推进小城镇建设、提高城镇化质量”问题进行视察。视察团提出，要正确处理好“城”与“人”的关系，积极稳妥推进户籍管理改革；优先解决举家长期在城镇就业的外来农民工家庭在各类城镇落户；全面放开本地农民落户限制；有序放开外来农村人口和城镇间流动人口落户限制，分类明确各类城镇落户条件；尊重农民意愿，允许进城落户农民保留承包地经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权，保障转户农民合法权益。视察团提出，让进城农民“愿意来、留得下、过得好”，关键在于加快推进基本公共服务均等化，提升城镇综合承载能力，让进城农民工作有劲头，生活有奔头。

　　■■■改革亟待从形式走向实质

　　“改革户籍制度，首先应该改革那些衍生的权利、福利，弱化或者剥离附加在城市户口上的特殊待遇。”今年两会，全国政协常委、民盟江西省委主委刘晓庄提案关注的是户籍制度改革。

　　关注户籍制度改革的远不止刘晓庄一人，委员们讨论该议题的一大背景便是当前我国户籍制度改革亟待从形式走向实质。全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长陈锡文就表示，“户口簿就是几张纸，如果社会公共管理和基本公共服务不能解决的话，那这张纸也没有太大用处。”在陈锡文看来，只有通过加快发展经济，使国家有更雄厚的实力来解决广大农民和城市居民的基本公共服务均等化，才能推进以人为本的新型城镇化。

　　全国政协常委、环境保护部副部长吴晓青建议，应尽快在中小城市推行以居住证为载体的城市人口管理制度，统筹解决城市常住人口的教育、就业、医疗、住房等问题。

　　“户籍制度改革的最终完成，有待于覆盖城乡的全社会保障体系的建立和完善。”全国政协委员骆沙鸣认为，进行城乡户籍制度改革，消除人为的城乡分割的行政藩篱，关键在于取消城市户口背后各种复杂的附加利益，应让农民享有与城镇居民同等的国民待遇，逐步取消城乡之间的利益分配的差距，实现城乡融合。因此，与户籍管理制度改革相配套，必须建立起相应的失业保险、养老保险和医疗保障制度。

　　针对户籍人口城镇化缺乏推动力、城市建设与人口流向不匹配等问题，全国政协委员张道宏建议，要建立人口市民化与建设用地指标挂钩的联动制度，妥善处理农民转入城镇户籍后原有的宅基地，同时完善本地农民市民化的相关制度。

　　此外，民盟中央在关于《改革城乡户籍制度和农村产权制度、推进新型城镇化建设》的提案中提出，要有序引导农村转移人口合理分布：一是研究建立农民的“退出”机制，用市场化手段建立一个进城农民“无损失退出农村”的渠道；二是研究建立国民基本公共服务目录和国家供给保障机制。

　　所有这些呼吁和建言，很多在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中得到不同程度的体现，而未来，政策的落实，仍将是政协委员们关注的焦点。