新型户籍制度“新”在哪里

　　通过推进户籍制度改革，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度，建成国家人口基础信息库，实现跨部门、跨地区的信息整合和共享

　　法治周末记者 陈 磊

　　法治周末实习生 张晶鑫

　　8月3日上午，天气闷热，北京市朝阳区一家农贸市场里，老徐站在自己的菜摊前，一边给菜摊上菜，一边擦着脸上的汗珠。同乡都喊他“老徐”，但他实际年龄并不大，40多岁，只是面相显老。

　　老徐的大儿子今年考上了天津市一所高校，老徐打算跟着儿子一起到天津去生活。但这意味着，他们将要在新的城市从头开始。

　　值得期待的是，7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下简称《意见》)公布，改革目标是，到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

　　首次提出“新型户籍制度”

　　老徐的家在河北省涞源县农村，年轻时跟着同乡到北京谋生，没有学历，没有技能，最终选择卖菜这个行当。一转眼，老徐先后有了两个孩子。

　　老徐在北京生活20年，并没有落户北京的想法，“北京房价这么高，一平方米好几万(元)，没指望，老了还是要回到老家”。一年前，他把这些年挣的钱拿出来，在自家的宅基地上盖了一座四合院。

　　相比老徐，杨森期待能在北京落户。

　　杨森是北京市东城区一家科技公司的工程师，早年毕业于一所位于东北的国家重点高校，已经在北京工作了10年，去年在北京市昌平区使用住房公积金贷款买了一套商品房，每平方米接近两万元。

　　除了拥有住房公积金，杨森参加了北京的社会保险。根据社会保险法律和政策，劳动者在北京就业，不论是否有北京户籍，单位都有义务为其办理参保手续。

　　杨森还有一个三岁半的女儿，女儿未来的上学问题让他开始关注国家户籍政策走向。

　　杨森发现，今年以来，户籍改革开始实质推进。

　　6月6日，中央全面深化改革领导小组举行第三次会议，审议了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，户籍制度改革方案首次面世。6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了上述户籍改革方案。7月30日，《意见》向社会公布。

　　杨森注意到，《意见》中明确指出户籍制度改革的目标是建立“新型户籍制度”。

　　《意见》公布当天，国务院新闻办公室就此举行的新闻发布会上，公安部副部长黄明对“新型户籍制度”的内涵进行了阐释。

　　黄明指出，通过推进户籍制度改革，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度，建成国家人口基础信息库，实现跨部门、跨地区的信息整合和共享。

　　对外经贸大学劳动与社会保障系主任李长安(博客,微博)教授告诉法治周末记者，其中，最大的亮点是统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。

　　黄明表示，《意见》明确，户籍改革要兼顾大中小城市和建制镇，东中西部地区不同的实际，根据人口的规模和各地综合承载能力的不同情况，实行差别化的落户政策—全面放开建制镇和小城市落户限制。有序放开中等城市落户限制。合理确定大城市落户条件。严格控制特大城市人口规模，建立完善积分落户制度。

　　户籍改革二十年

　　老徐到北京谋生时，户籍改革已经开始。

　　1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。

　　对外经贸大学教授李长安告诉法治周末记者，改革开放以后，我国的户籍制度改革就开始了，上述政策正是改革措施之一，以解决大量农民进城务工的住宿吃饭问题。

　　李长安表示，改革逐步降低了农民进城的门槛，户籍藩篱逐渐松动。

　　1997年6月，国务院批转公安部关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

　　次年，户籍制度进一步松动。国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定包括实行婴儿落户随父随母志愿的政策、放宽解决夫妻分居问题的户口政策、投靠子女的老人可以在城市落户等。

　　2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。

　　李长安介绍说，在这种改革趋势中，进入新世纪以来，小城镇户籍基本放开了。

　　但这些政策离生活在北京的老徐很远，他不符合任何可以将户籍迁到北京的政策。身为外地人，他只能羡慕有北京户口的人—养老、看病有社保，子女不愁没学上，挣钱少还能住上保障房。

　　2005年，杨森到北京发展。当年10月，公安部提出，户籍改革将以具有合法固定住所作为落户的基本条件。

　　到了2011年，中央层面开始明确分类户口迁移政策。当年2月，国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。

　　通知中提出，要分类明确户口迁移政策，放宽县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇、设区的市等地落户限制的同时，继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模，逐步实行暂住人口居住证制度。

　　李长安向法治周末记者表示，近几年的户籍政策走向，主要是让符合进城的农民变成居民，让他们定居下来。

　　北京市人大代表、北京大学社会学系教授陆杰华告诉法治周末记者，从实际效果来看，改革开放以来的户籍改革产生的效果“并不是很明显”，户籍制度改革亟需顶层设计。

　　去年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中提出，创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

　　陆杰华向法治周末记者表示，正是十八届三中全会勾画出了户籍改革的方向。

　　这也让杨森对户籍制度改革有了更多期盼。

　　陆杰华认为，此次公之于众的《意见》，是对十八届三中全会确定的户籍改革方向的顶层设计操作化，指明了改革的具体路径，包括给出了时间表和路线图，力度“前所未有”。

　　改革还需要有法律依托

　　我国现行户口登记制度的法律依据是1958年公布的《中华人民共和国户口登记条例》，由全国人大常委会通过。

　　根据该条例的规定，户籍管理的内容主要是依法确认公民身份、亲属关系和法定住址，管理手段包括户口登记、调查、统计、身份证件管理，管理目的是证明公民身份、维护社会秩序。

　　中国行政法学研究会会长马怀德曾在接受媒体访谈时表示，户籍制度建立后一直被逐步强化，人们的衣食住行、生老病死都跟户籍制度密不可分。户口登记条例和后来的部门规章和红头文件强化了户籍制度，形成了坚固的城乡二元结构。

　　陆杰华向法治周末记者表示，随后几十年间，诸多经济和社会福利功能逐渐被附加上去并被固化，“其实户口本身没有那么多内涵”。

　　2013年12月，黄明总结改革开放以来的户籍制度改革时表示，“户籍上附着的利益较多，需要逐步剥离。户籍管理制度本身的改革并不复杂，核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩”。

　　李长安告诉法治周末记者，由此导致的结果是，户籍制度改革缓慢，剥离每一项功能背后都牵扯诸多问题，此外，城市化进程中出现的诸如“大城市病”等问题，又把某些功能与户籍制度相联系，使户籍改革出现反复。

　　2012年，北京市社科院研究员万川在《北京社会科学》上撰文称，三十多年来，以地方政府名义推出的户籍制度改革几乎无一成功，其根本原因在于，这些改革的目标指向往往不是户籍制度本身，而是与户籍制度挂钩的众多社会经济制度。

　　万川表示，户籍制度只是一项国家行政管理制度，其基本功能只是通过户口登记确认公民身份，并不具有直接分配社会公共资源的功能。许多地区和部门将户籍制度作为公民获得平等权利的前置性条件，已经偏离了户籍制度应有的功能定位。

　　马怀德认为，现在改革户籍制度的目的，并不是废除户籍制度，所以，推进改革还需要有法律依托。比较现实可行的办法之一是，加快修改户口登记条例，将其上升为“户口登记法”。

　　陆杰华认为，确保户籍制度改革目标的实现，最重要的还是制定相关户籍法，通过立法协调各方利益关系。

　　陆杰华表示，户籍法虽然没有进入立法机关的立法规划，但与户籍法密切相关的居住证管理办法正在制定中，“所以从破冰之举来说，居住证管理办法应是户籍立法实践的第一步”。

　　而且，早在2007年10月，全国人大内司委就建议户籍法列入十一届全国人大常委会的立法计划。此后历年间，一直有全国人大代表或全国政协委员呼吁户籍立法。

　　今年的全国两会上，全国政协委员、环境保护部副部长吴晓青提出，新型城镇化应该统筹推进户籍制度改革，适时出台户籍法。

　　李长安表示，户籍立法过程一波三折，是因为遇到了很多问题，可能的主要问题是，怎么还原户籍制度本身的人口管理职能以及其他附着问题如何解决。

　　李长安认为，户籍法“牵一发而动全身”，还需要修订相关社会领域法律法规与之配套。比如教育与户籍脱离后，相应的教育法律法规必须进行修订；社会保险与户籍脱离后，社会保险法、劳动法等法律法规也必须进行修订；等等。

　　万川观察到的事实是，与户籍制度挂钩的劳动就业、教育、社会保障等社会经济制度，可以不依赖于户籍制度而独立存在。因此，应该恢复户籍制度本来面目。