法治援藏：推进依法治藏伟大实践

　　8月18日晚8时，西藏自治区党委常委会扩大会议正在召开。按惯例不列席会议的自治区政府法制办主任刘秀宏当晚出现在常委会现场。

　　当天上午，西藏工布江达县加兴乡国道318线附近发生了一起重大交通事故，一辆旅游大巴坠河，车内45人救出29人、当场发现遇难者3名。

　　自治区党委书记陈全国在会上高度强调了交通安全责任，要求各有关部门按各自职责明确分工，组成现场事故调查组、医疗救助组、善后处理组。同时他强调必须对事故进行技术和法律分析，成立法律政策组，根据事故调查情况按照有关党纪规定对相关人员问责。

　　重大事故法制办列席常委会

　　“几年前，遇到这样的重大事故，作为政府内设机构的法制办通常不会被通知参会。往往是领导拍板，决定怎么办就怎么办。”自治区政府法制办副主任刘波是国务院法制办派出的第六批、第七批两届援藏干部。她告诉《法制日报》记者，现在从自治区党委到政府，领导决策时会主动征求法制办的意见，也越来越重视按照法定程序和法律规定来处理。

　　“重大事故发生后常委会邀请法制办领导列席就是一个很好的例证。”

　　中央实施对口援藏政策20年来，全国人大常委会、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国务院法制办、全国律协及各援藏省市相应立法、政法、司法机构、律师协会相继派出了一千多名援藏干部和援藏律师奔赴西藏，为西藏的民主法治建设添砖加瓦，将先进法治理念和法治思维带进雪域高原。

　　党的十八大明确指出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。2013年8月，中共中央政治局常委、全国政协主席俞正声在西藏调研，提出“依法治藏、长期建臧、夯实基础、争取人心”的16字方针，确立了依法治藏的战略思想。

　　事实上， 2012年11月，党的十八大刚刚结束不久，西藏自治区党委、政府顺应形势，提出建设包括“法治西藏”在内的“六个西藏”的新部署。此后，法制办的地位明显加强。

　　在8﹒18事故发生后，法制办需要尽快拿出针对遇难者家属赔偿的法律意见，同时要提供问责的相关法律意见。

　　去年拉萨市墨竹工卡县发生3﹒29泥石流事故后，自治区政府法制办作为政策组牵头单位，迅速召集成员单位研究事故的法律定性和责任，先后起草了《“3.29”地质灾害抚慰救助方案》、《“3.29”地质灾害抚慰救助协议》等10余份善后处理政策、文件，及时为自治区党委、政府决策提供依据和参考，确保了善后处理工作的稳步推进。

　　罗马不是一天建成的，执政理念的转变，法治理念的形成更不是一朝一夕之功。

　　健全立法取代红头文件

　　刘文淼，西藏自治区党委政法委610办公室主任，1985年大学毕业进藏工作至今的老西藏，曾经在山南地委担任过副秘书长和山南地委政法委副书记。“过去，西藏的法律法规很不健全，遇到问题，都是靠红头文件，没有红头文件就听领导的指示”。刘文淼在工作中明显感觉到，这种状况，最近几年有了很大改观。他过去工作过的山南，大力加强法治山南工作，而现在所供职的自治区党委政法委也越来越注重运用法治手段对政法机关进行协调，基本不对个案进行监督，尊重法院、检察院独立行使职权。

　　上个世纪90年代初开始，各地经济发展进入快车道。当时国家要求加快法制建设，但许多地方无法可依。“立法不能立竿见影看到效益，很多地方领导不重视立法，造成了‘先发展后保护，先破坏后修复’的恶果，对环境、生态造成不可逆的破坏力。”刘波说，西藏是世界第三极，是世界最后一片净土，特殊的地理位置和脆弱的生态环境，决定了它的发展决不能走内地发达地区的老路。必须要汲取教训，这一切，都需要法律的制约，制度的约束和先进理念的引导。

　　2010年，刘波援藏的第一年，她主导并制定了《西藏自治区湿地保护条例》，《西藏自治区旅游条例》、《西藏自治区气象探测设施和环境管理办法》，并且对《西藏自治区气候资源管理条例》展开了立法前调研，2013年，刘波又主导出台了《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》。

　　“生态是西藏的生命线，领导们一直再三强调一定要守住生态环保这个底线。过去，出现污染环境的问题，主要靠批评教育，靠行政指令。以立法形式确定环保目标和责任后，它的震慑力、约束力远远超过红头文件和口头批评教育。”

　　有了法规后，我们明确了各级政府和各部门负责人的环境保护第一责任，对于决策失误、不履行环保职责的依法追责。对于造成生态破坏的企业，依法进行关闭和限期治理。

　　何黎清，全国人大常委会第7批援藏干部，2013年来到西藏担任自治区人大常委会法工委处长，他和刘波在立法方面持相同观点。“西藏进入跨越式发展阶段，必须有与之相配套的制度规范，这样才是社会健康发展、永续发展的常态。”

　　2013年以来，自治区人大及其常委会共审议12件法规草案、通过11件，修改地方性法规8件，充分发挥了立法的引领和推动作用。同时，主动邀请全国人大专家开展立法评估讲座，召开立法座谈会50余次、专家论证会10余次，探索建立群众、代表、专家等多方参与的立法机制。

　　何黎清说，这个立法进度超过了往年。同时，西藏人大越来越注重发挥法治在社会管理中的重要作用，坚持重大问题通过人大立法解决。近年来，自治区人大及常委会审议通过了科学技术进步法、统计法、监督法、档案法等实施办法，修订防震减灾法、未成年人保护法等实施办法，确保与上位法衔接配套。对关系民生的就业促进法、义务教育法、妇女权益保障法等实施办法，抓紧起草审议，及时颁布施行。经过多年发展，西藏已初步建立了具有独特调整对象、立法原则和立法程序的民族法规体系。

　　法治维稳取代花钱买平安

　　西藏地处反分裂斗争的第一线，始终处于意识形态领域斗争的“风口浪尖”。2006年，从北京市通州区区长岗位调藏工作的邓小刚，经过8年的历练，如今是西藏自治区党委副书记、自治区常务副主席、政法委书记。在他看来，西藏有着与全国其他地区都不太一样的区情和战略地位，特殊的地理位置和特殊的政治历史原因，决定了反对分裂、维护稳定必然成为西藏工作的重中之重。为此，花钱买平安，花钱维稳一度成为西藏某些领导和一些地区的主导思想。

　　藏文化发源地山南曾发生过一起长达3年的姚胜向加查县政府索要300万元“了结款”的上访案。今年4月，这个案件移交到了山南地区检察分院。检察长刘志刚是2004年通过司法部选派第四批援藏干部，3年后选择调藏工作。

　　刘志刚仔细研究卷宗材料后发现，这个案子案情很清晰，就是聚众斗殴。姚胜和家人被人打了，打人的人逍遥法外，医疗费一直是政府垫付。由于害怕聚众上访，县政府一直在和姚胜谈判协商，姚胜原本同意政府赔偿160万了结此事，可当政府答应给钱时姚胜又反悔，非要300万才能了结。“这不明显是讹诈政府吗？”刘志刚说，在处理这个案子上，当地政府的思维是花钱买稳定，花钱买平安。

　　“稳定不是靠花钱买来的，必须运用法治思维和法治方式，坚持依法处理。”不到2个月，山南检察分院依法批捕了该案的11名犯罪嫌疑人，纠正了案件定性错误，将上访案改为刑事案，经法院开庭审理，依法对11名涉案人员以聚众斗殴罪作出了有罪判决。

　　案件是判完了，留给刘志刚的思考并没有停止。他分析了上访成因、案件症结，提出了对策建议，化解了这个困扰当地政府3年的矛盾难结。“很多时候，我们的思路和理念影响了法律的正常实行。本该法律去管的，因为害怕上访，行政干预，时间一长，既纵容了当事人，更损害了法律的尊严。”

　　山南检察分院用法治思维处理上访案的做法赢得了西藏自治区检察院和山南地委、行署的充分肯定。山南地委专门形成材料在各县和各部门推广。

　　依法行政取代领导批示

　　自治区政府政策研究室副主任张宏发，法学硕士毕业后进藏工作已经18年。他接受《法制日报》采访时表示，依法治藏包含3个层次的含义，关键在依法行政。这3个层次包括，党在西藏执政方式应该法治化，不以领导人的改变而改变执政方式；政府决策和施政应该依法，不是靠领导同志的批示、指示；多头执法、执法不规范的行为必须严格规范，给社会和群众创造一个公平、公开、公正的环境。

　　近年来，西藏司法厅在开展六五普法宣传时，加大了对领导干部的法制宣传。“依法行政的关键是领导干部，普法的重点也是领导干部。”司法部第六批、第七批援藏干部、自治区司法厅副厅长孙中平说。本报记者去过的自治区政府几位省级领导和厅级干部的办公室，《领导干部学法用法读本》几乎都是案头必备。

　　援藏第5个年头的孙中平，亲身感受到了西藏加快政府职能转变，推进法治政府建设的步伐。“领导干部的发言，领导干部处理问题的思路，都能看出依法行政理念在提高。”自治区党委政研室的报告显示，西藏积极探索建立政府权力清单和负面清单制度，2013年，精简调整审批项目643个，精简调整60%。在司法体制改革方面，根据党中央废除劳教制度的精神，有序推进劳教制度废止后续工作，制定《关于劳教制度废止后我区社会管理创新暨轻微违法人员教育矫治工作的意见》。全面实施社区矫正，建立区、地、县、乡四级教育管控领导小组，目前，全区共有社区服刑人员588人，管控率为99.83%。

　　创新社会治理引入寺庙 寺庙和僧尼不是法外之地

　　西藏藏族占90%以上，是藏族为主体的单一民族占主导的自治区，藏族同胞大多信仰藏传佛教，因此藏传佛教在西藏地位格外重要。120万平方公里，303万人口的西藏有藏传佛教寺庙1700多座，在编僧尼46000余名。

　　“历史经验表明，西藏不稳定都与寺庙和僧尼有关，要依法治藏必须研究和处理好法律与藏传佛教的关系，与寺庙和僧尼的关系。”西藏自治区党委书记陈全国8月16日在同中央党校调研组和中央驻藏媒体负责人座谈时介绍说，西藏把社会治理引入寺庙僧尼教育管理服务领域，把寺庙作为基本社会细胞和社会单元，选派了7400多名优秀干部进驻全区1787座寺庙，在1316座寺庙建立了寺庙管理委员会。

　　“我们和僧尼交朋友，帮助他们解决实际困难，逢年过节按照他们的习俗问候，我还把拉萨市几个大寺庙的活佛请到我家做客吃饭，他们都很感动。”

　　2011年起，西藏自治区财政每年补贴1300多万元，逐步将僧尼纳入社会保障体系。

　　驻寺这项政策最初出台时，很多人质疑西藏派党员干部驻寺，是干涉宗教信仰自由。“我不这么看，寺庙是中华人民共和国领土内的寺庙，僧尼是共产党领导下的僧尼。我们进行管理和服务于法有据的。”

　　在西藏，寺庙既是佛事活动重地，又是反分裂斗争的前沿阵地。中央党校调研组认为，将社会治理理念引入寺庙，打破了自新中国成立以来，尤其是改革开放以来民族宗教工作的一个瓶颈性问题。

　　2013年12月，中国社科院发布的全国38个重点城市《公共服务蓝皮书》中，拉萨公共安全满意度等四项指标连续2年名列榜首；连续3年，西藏荣膺全国各省市幸福感第一。

　　8月16日，拉萨到日喀则铁路通车，这是西藏的第二条天路。按照规划，到2020年，西藏公路总里程将达到11万公里，县县通沥青路，村村通公路，铁路运营里程达到1300公里。

　　今天的西藏，政通人和、民族团结、边防巩固、和谐稳定，走在街上，经幡飘舞，酥油飘香，一边是拿着单反聚焦美景的游客，一边是转着经筒念着六字真言的信众，一边是热情自信的西藏建设者。

　　但是，西藏的发展稳定仍然面临不少困难和挑战，我们和十四世达赖集团的斗争是长期复杂尖锐的。各种利益诉求日益增多，新矛盾新问题不断出现。“这就要求我们必须把全面推进依法治藏放在更加突出、更加重要的地位，以法律武器维护国家统一，以法治建设维护社会和谐，以法治方式加强社会管理和服务。”陈全国说。