首都财税的“阵痛”与“药方”

　　北京市政协财政预算民主监督组对财政预算报告进行监督评议。

　　走进“动批”天皓成批发市场，部分摊位已变得空空荡荡，剩下的也纷纷挂上了“甩卖”、“清仓”的招牌，商户们正忙着点货打包，清理场地。

　　“把库存的衣服低价处理掉，收拾收拾，下个月就搬走了，”但刚从河北考察归来的陈姓商户此时还没想好下家搬到哪儿，“反正肯定是出北京了，是廊坊还是保定看看再说。”

　　今年3月，“动批”商户已陆续开始了腾退。与此同时，功能类似的大红门等一批聚人多、低附加值的批发市场也开始酝酿搬迁至河北保定、廊坊等地。

　　站在新的历史起点上，北京主动加大了产业结构调整力度。特别是在2月，习近平总书记考察北京时发表了重要讲话，强调要调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化。这为北京指明了前进的方向，非首都核心功能疏解的步伐逐渐加快。

　　毋庸讳言，伴随功能疏解的是大量产业的转移，本市财政收入势必将受到影响，尤其还面对着增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的影响。如何保障财税收入健康、持续增长？市政协财政预算民主监督组对这一课题进行了及早关注，在深入调研基础上，集思广益，提交了半年财政预算监督报告。

　　财税收入的转型 “阵痛”

　　北京作为首都，集中了全国优质文化、体育、教育和医疗资源，长期以来“摊大饼”式的发展使得城市规模过度膨胀，水资源紧缺、交通拥堵、大气污染等一系列 “大城市病”使北京重负前行。

　　在新的发展形势下，北京也正以更大的魄力，克服“舍不得”的思想，以壮士断腕的决心，对不符合首都城市战略定位要求的产业坚决舍弃。

　　7月，本市发布新增产业的禁止和限制目录，机械设备、五金产品及电子产品区域性批发市场等产业都在禁止新建和扩建范围之内。随着疏解工作的慢慢展开，这批不适合首都战略定位的产业将会逐步迁出，根据这份目录，有关专家预测，北京地税收入损失将在百亿以上。

　　市政协财政预算民主监督组组长、中央财经大学税务学院副院长刘桓预测，在首都转型关键时期，财税收入将会进入一段不可避免的“阵痛期”，“北京经济体量足够大，收入下降的可能性虽不大，但增速可能放缓，在一些产业疏解的重要时间节点上，收入增幅还可能会有较大下降。”

　　舍与得的界定

　　现行财税体制下，一个城市的运行和发展要依靠发展自身经济来提供财力支撑，北京能否将“阵痛”降到最小，核心在于产业结构调整得好不好。

　　“该疏解的都疏解了，该补的却补不上来，财政收入若不能实现可持续增长，未来北京‘四个中心’的建设也将受到直接影响。” 监督组成员马士华介绍。

　　与他的观点一致，刘桓也认为，“迁走的和新生的产业最好同步进行，短期内两者即使达不到相同体量，但新的增长点必须明确下来。”

　　本市虽有明确要求，对符合首都城市战略定位的产业要有所为，更好地转方式、调结构，发展“高精尖”产业。但监督组调研后发现，这只是一个大概方向，具体哪些产业要疏解，哪些新产业要重点发展，还缺少具体的名录。

　　监督组认为，只有首先确定了这一名录，配套政策才能跟进，新产业也才能快速成长起来。按照“四个中心”的定位要求，高新技术产业、国际化服务业、教育产业等一批高附加值、低劳动密集度、低能耗的产业将是今后鼓励的方向。

　　明确要发展的产业名录也有利于尽早涵养税源，从长期看，“征管红利”不可能成为支撑政府财政收入增长的长效机制。“光想逮鱼，不想放手养，没有涵养新税源的意识是不行的。”

　　“减”出的效益

　　在非首都核心功能调整疏解中，产业转移的减法，同样也能为财税收入带来增益。

　　今年1月西城区“两会”上，西城区委书记王宁当众算了一笔账：2万多名“动批”商户每年给西城经济贡献6000万元的税收，但政府却需要为“动批”附近的交通、环境等管理费用支付1亿元，相当于每年政府还要倒贴4000万。

　　在丰台区，与“动批”业态类似的大红门地区，共有33家市场，服装、纺织品、鞋帽类市场就占了80%以上，商户共有2万家，从业人员13万人。相关统计显示，大红门市场每1个人经营，会带来5名左右的亲属来京居住。每年它虽有500亿元的营业额，但税收贡献却不多。由于是现货交易，甚至都不开发票，因此很难有税收，而政府每年却都要投入更大资金来治理环境、改善基础设施等。

　　可以看出，这些非首都核心功能疏解后，不但意味着财政收入的相对增加，地方政府还能腾出空间，培育新的经济增长点，做好“腾笼换鸟”的大文章。

　　存量中的增量

　　调整疏解非首都核心功能，不仅是做减法，做好加法也是应有之义。众所周知，北京人才、智力等创新资源密集，数据显示，截至2012年底，北京地区有中国科学院院士372人，占全国的52.7%；有中国工程院院士332人，占全国的43.7%，北京发明专利也位居全国首位。

　　但在这方面，本市仍存在着无法回避的尴尬现状，以中关村为例，市统计局报告指出，虽发展势头较好，但收入增速有所放缓，科技服务活跃度也有所降低。同时符合“高精尖”经济结构要求的新产业项目接续不足，目前，本市工业投资主要集中在电力、燃气和水的生产供应等基础性行业，高技术制造业投资却同比有所下降，结构调整的任务十分艰巨。

　　也就是说，在一定程度上，北京还在“捧着金饭碗要饭吃”，把丰富的人才智力资源转化为现实生产力，成为一个亟须加强的环节。

　　良好政策软环境的搭建将是本市高新技术产业能否快速增长的关键，刘桓说，“要改善管理理念，若政策环境好，它可以迅速弥补产业升级换代、功能外迁带来的损失，反之，就算找到新的产业增长点，也可能做不起来。”

　　京津冀的利益分配

　　当今，京津冀协同发展已成为国家战略。就北京而言，一方面要做好调整疏解非首都核心功能的加减法，瘦身健体；另一方面则要着眼于京津冀区域一体化进程，在三地抱团发展中寻找增量。

　　抱团发展，自然需要厘清三地间利益分配机制。以北京为例，企业总部比较多，若在外地设立分公司需向当地政府预缴税款，如果以后产业都疏解到了外地，仅总部留在北京，地方间利益分配势必会产生冲突。

　　从2004年《廊坊共识》确定“京津冀经济一体化”发展思路到现在，算起来三地合作已徘徊十年，其中很大障碍即是现行体制下的地方利益冲突，更具体些便是GDP和税收收入的划分问题。

　　在京津冀协同发展的战略大背景下，产业在三地间流动，财税利益分配就需要在三地间协调进行，这已不是一个新话题。

　　早在十年前，作为北京最大的产业转移项目，京冀两地间对首钢的税收问题达成了一个税收分成的协议，但当时处于特定社会经济环境，不好进行借鉴。目前产业转移中的税收分成并没有一个通行的办法，其中错综复杂的关系亟须在中央层面予以协调，本着利益均沾、共赢的原则，重新建立利益分配机制。

　　据相关媒体报道，中央层面正在研究制定相应的京津冀财税体制改革方案和三地财税分配体制，以实现跨区域的利益共享。

　　刘桓建议，一定要尽快研究实施，三地能否实现真正协同发展，首都非核心功能能否顺利疏解，核心就是利益问题，若相应的利益协调机制不能及时跟上，整个过程会遇到极大障碍。

　　同时要注意的是，“北京在这个阶段肯定是以功能外溢为主，在一段时间内失要大于得，北京在区域内经济规模最大，应有更加大度、宽容的胸怀，只有这样，疏解过程才会更加顺畅”。

　　中央与地方的财税关系

　　产业发展就会带来人口集聚，人口集聚又会带来公共服务需求增加，进而需要更多的财政支出以支撑，这又需要进一步发展产业来增加财政收入。为了提供更充足的公共服务，北京利用首都地位，不断发展经济，“一直以来，北京就处于这种‘水多了搁面、面多了搁水’的发展路径。”监督组成员、首都经贸大学原校长文魁说道。

　　财税体制倒逼下的这种城市发展思路，使城市发展陷入循环“怪圈”。监督组的几位财税专家都认为，如果不缓解北京的财政压力，北京及各区县发展经济的冲动就难以遏制，进而功能疏解、产业转移、人口疏解等问题均难有实质性突破。

　　作为首都，北京与其他城市很不一样，有大量的中央机关和企业需要服务，他们占据大量的公共资源和公共服务，税收收入却与北京关系不大。

　　文魁建议，要明确“首都财政”的特殊性，在转移支付方面应有特定制度安排，理顺中央与北京在事权财权上的关系。“哪些是中央给予北京的，哪些是北京服务中央的，都要明算账，重新设计现有的政策体系，把北京市发展经济的压力降下来，有些项目投入，就不能单靠北京自身解决，需要中央统筹考虑。”

　　链接

　　很多建议有了实效

　　财政预算民主监督组每年年中和年底召开两次财政监督审查评议会议，在小组讨论后形成建议报告。成立18年来，监督组已先后向市委、市政府提交了30多份书面建议报告，提出了近200条意见和建议，其中很多建议都见到了实效。

　　最早提议改革轨道交通补贴方式

　　2008年，监督组最早提出 “在政府支出的安排使用中，财政补贴增幅，其中特别是对于公交、地铁补贴较大”的意见，建议对地面公交实行“成本费用量化核算标准”、“变暗补为明补，完善本市老年人乘车优惠制度”等建议。根据这些建议，市财政局创新了财政补贴核算机制，对轨道交通补贴实行“超亏递减补偿、减亏固定比例分享”的办法，如今，本市又将对地铁票价进行调整，目前征求意见环节结束，下半年将进行听证。

　　改变北京市预算外收入使用机制

　　前些年，政府财政常出现超额收入，这部分收入在使用中带有一定的随意性。针对这一问题，监督组提出了“在全国率先试行人大对预算超收收入的询问制和超收使用的审批制，并将收支情况纳入下一年度财政预算及决算报告中”的建议。很快，从2008年起，市财政部门建立预算稳定调节基金，对年度超收部分，除按法律、法规和财政体制规定增加的支出外，一律转入“预算稳定调节基金”，在以后的年度经过预算安排节约使用。

　　促成市级项目事前评估机制建立

　　根据市政协委员提出的“相关部门应当加强投资立项的事前论证、事中监督和事后审计工作”的建议。2010年，市财政局建立了市级项目支出事前评估机制，召开事前评估工作会，邀请市人大代表、市政协委员为市级项目进行事前评估，委员们针对事前评估存在的问题积极建言献策，市财政局认真研究采纳，有力推动了市级财政支出项目立项的制度化、规范化。

　　提前预警地方债风险

　　2009年，各级政府对地方债还未给予足够重视。监督组通过对北京市各区县调研发现，北京地方债风险要比想象中严重，在这种情况下，监督组及时召开会议，认为北京地方债务问题必须加以重视关注，否则会产生各种各样的新问题，并提出加强地方性债务风险防控的诸多建议。这些建议引起市委市政府的重视，使各级政府部门对地方债风险有了更深入地认识，对防控风险起到了重要的预警作用。2011年，国家审计署公布数据显示，全国省、市、县三级政府负债总额达到十万零七千亿元，数据公布后地方债问题才引起各地政府的重视。