刘佳义：人民政协与协商民主

　　去年5月，围绕人民政协和协商民主问题，全国政协7位副主席分别带领全国政协调研组赴14个省区市调研，同时请其他省区市政协和副省级市政协自行调研。今年5月，在去年大调研的基础上，全国政协领导再次带队赴山东、天津、吉林等地，深入调研党的十八届三中全会以来，各级政协在丰富协商内容、创新协商形式、规范协商程序等方面的经验和做法，形成了一系列调研报告。从调研情况来看，各地政协深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，紧密结合履职实际，大力推进协商民主，取得了显著成效。同时，各地也存在一些困难和问题。特别是对如何把握人民政协与协商民主的关系，大家还有不少疑惑和不同认识。我对这些问题进行了归纳和分析，谈谈对其中几个问题的认识。

　　一、 人民政协与协商民主

　　党的十八大报告指出：发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。对这一论断如何理解？有的同志认为，协商民主建设是政协的事，与他们的工作无关。其实这是一种误解。协商民主是覆盖全社会的，是与我国选举民主并列的一种民主形式。党的十八届三中全会《决定》讲得很清楚，协商民主有五种渠道，五种形式，是广泛、多层、制度化的发展。那么，人民政协协商民主在社会主义协商民主体系中的地位如何，或者说它与其他领域的协商民主相比有什么特点？主要有三个方面：

　　第一，政协的协商民主是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为依托的民主，是一种制度性民主，具有政治性、制度性、组织性的特点。

　　第二，政协的协商民主不仅具有民主功能，还具有团结的功能。现在世界上很多民主形式，导致的是社会的混乱、人心的涣散、经济的倒退。我国的社会主义民主，不仅具有人民当家作主的功能，还有团结的功能。政协的协商民主表现得更为充分。这种民主形式有利于汇聚民智、民力，凝聚共识，让各党派团体、各族各界人士领悟中心，自觉服从中心，使我们党更有力量，更能形成一个同心同德的局面。所以，我们说，政协这种民主形式，与中国国情、与社会性质高度契合，符合我国政治体制改革方向，有强大生命力，是我们要大力发展的一种民主形式。

　　第三，政协的协商民主具有民主的经常性、有序性的特点，是实现公民有序政治参与的有效形式。这个特点在与选举民主比较时表现得十分明显。在政协协商民主下，各方面群众的政治参与由阶段性变成常态性。选举权是人民的基本权利，但它是通过周期性的权力转换来实现的。一旦选举结束，权力就完全让渡给领导者。协商民主是始终可以展开的，不论什么时候，都保证了民主始终掌握在群众自己手里。我国政协组织就是这样，几乎天天都在协商，因为平时的调研、开会、提提案都是协商的形式。

　　二、 协商民主与政协履行三项职能

　　协商民主与政协的三项职能是既有联系又有区别的两个问题，不能等同起来。应该看到，人民政协的三项职能，本身就是协商民主在人民政协的一种集中体现形式和实现方式。不仅政治协商时协商，民主监督许多时候也通过协商来实现，参政议政更是充分体现了协商的理念和方式。这三项职能都集协商、监督、参与、合作于一体，寓于提案、视察、专题调研、反映社情民意信息等经常性工作中，可以说，人民政协的每一项工作都体现了协商民主。人民政协也通过积极履行三项职能，更好地实现社会主义协商民主的制度和价值。

　　首先看政治协商。协商民主是我国民主的重要形式，政治协商是政协组织的一项重要职能，不能把协商民主同人民政协政治协商等同起来。当然，协商民主与政治协商又是紧密相连、深深相融。在新的历史条件下，协商民主丰富和发展了中国特色的政治协商制度。第一，协商民主丰富了我国政治协商的内容，提高了决策民主化和科学化程度。第二，协商民主推进了我国政治协商的程序化、法治化的进程，为社会政治参与提供了有序化的民主参与和制度化的组织程序、途径，体现了民主理性和民主程序相结合的原则。第三，协商民主进一步拓展了我国政治协商的民主范围。协商民主总的来看是从国家形态的民主发展到公民形态的民主，实现了国家与公民合作互动、良性共治。由此可见，我国的协商民主从其政治制度到政治体制、运行机制均体现着多层次、多方面的政治关系，体现了我国政治协商的民主新形态，体现了社会主义民主政治的突出特点和优势。

　　这里有三个概念要区分，也就是我们一些文件中常出现的协商民主、民主协商、政治协商。协商民主重点强调的是民主的类型，与选举民主相区别，讲得是“这是什么民主”的问题；民主协商强调的是发扬民主，听取意见，重在民主的方式，而且严格意义上就是毛泽东等那一辈领导人都是从民主党派、统战意义上使用这个概念；政治协商是政协的一项职能，强调的是重大问题要通过政协组织郑重地商量。

　　其次，再看民主监督、参政议政，这两项既是政协组织的职能，也是社会主义协商民主的重要内容和实现形式。政治协商、民主监督、参政议政本身是一个相互联系、相互促进的有机整体，是一个子系统。而社会主义协商民主则是一个由内部诸要素，包括政协三项职能在内的开放的民主大系统，正是这些系统的相互促进，才形成了社会主义民主政治的优势和活力。

　　三、 完善人民政协协商民主的内容、形式和协商计划

　　如何规范协商内容，各地政协组织按照政协章程开展了深入的实践探索。各地普遍规定，协商内容主要是党政所需、群众所盼、政协所能的问题。主要有：重要文件、重要法律法规、重要公共决策、重要人事安排、重要监督事项、人民政协和有关统一战线的重要事务、国际问题及对外交往中的问题、关于祖国统一的重要方针政策以及其他有关重要问题。

　　过去全国政协的协商议题一般集中在经济、社会领域的重点问题，今年的协商工作计划则涵盖了民主政治、党风廉政建设和法律法规等方面的内容。比如，关于立法协商的问题。今年3月20日，全国政协以《安全生产法（修订草案）》为议题召开双周协商座谈会，国务院有关部门负责同志到会听取意见。5月6日，召开“确保依法独立公正行使审判权检察权”双周协商座谈会，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志看到会后整理报送的政协信息后，给予了高度评价，并专门提出能否就司法体制改革问题再召开一个专题座谈会，以便更深入地听取委员们的意见和建议。对此，委员们积极性很高，很多委员都表示，过去写提案呼吁立法的很多，但真正专门开会讨论一部正在修订中的法规，还是第一次。再比如，前不久，全国政协召开了专题议政性常委会议，讨论“深入落实八项规定精神，以优良的党风政风带动民风社风”问题，这关系党的建设、反腐倡廉事业。政协专题议政性常委会讨论这些内容，这在历史上是第一次。特别是中央领导同志与政协委员在会上互相答问，极大地活跃了会议气氛，带来了一股新风，效果很好。各地政协都在探索进一步拓展协商内容，涉及经济、政治、文化、社会、生态等方方面面，涵盖我们党治国理政各个领域，为政协协商民主开拓新的领域。

　　关于政协的协商形式。政协章程有规定，主要是：政协全会、常委会会议、主席会、专题协商会、座谈会、秘书长会、专委会会议，以及内部协商会。党的十八大报告提出专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商四种形式。这是两种不同的划分方法，一种是传统形式，一种是党的十八大确定的新形式，两者是从不同角度提出的不同协商形式，这本身说明协商形式是丰富多彩的，是不断创新的。

　　关于协商计划。党的十八届三中全会《决定》要求，各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。为什么要搞协商年度工作计划？我理解，就在于协商走上了制度化、规范化、程序化轨道。这项工作的重要意义，我们不能小看了。协商计划这件事，第一，加强各级党委对政协工作的领导；第二，使协商制度化了；第三，使政协组织明确了一年工作重点。全国政协今年重点就是抓年度协商工作计划中“一四二○”，“一”就是每年3月的政协大会；“四”是指两次专题议政性常委会议、两次专题协商会；“二○”就是20次双周协商座谈会。这就是今年政协工作的重点，其他都是常规性工作。

　　四、 加强党对政协协商工作的领导

　　总结各地实践，主要做法是：健全协商机制。将政协履行职能纳入各级党委的议事规则和日程，实现政协职能与党委、政府工作的有效衔接。规范协商年度工作计划，由党委常委会议专题讨论并列入党委年度工作要点。规范协商议题提出机制，认真落实由党委、人大常委会、政府、民主党派、人民团体等提出议题的规定，探索由界别和委员联名提出议题的办法。建立党委、政府、政协共同交办、办理和督办提案协商机制。规范党委、政府领导参加政协协商活动。健全知情明政机制，定期通报有关情况，机关部门为政协委员履职提供便利和条件。完善协商成果采纳、落实和反馈机制，推动列入党委、政府的督查事项。健全委员联络机构，完善委员联络制度。探索建立同社会组织沟通联系的工作机制。

　　此外，在完善委员联络制度方面。党的十八届三中全会明确提出“在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度”等要求。全国政协领导同志多次强调，政协要更好地为委员发挥作用搭建更多平台、营造民主氛围，促进委员之间、委员与部门之间的交流协商。全国政协建立了全国政协副主席、专门委员会联系界别的制度，进一步完善主席会议成员、专委会、政协机关等多层次联系服务委员制度，推进政协领导到地方调研时与住在地全国政协委员座谈交流机制化，建立健全向京外委员通报工作制度、省级政协主席担任全国政协京外委员活动召集人制度等，切实加强委员队伍建设。

　　在创新提案办理工作方面。提案是政协协商民主建设的一个重要抓手。一是加大提案审查工作力度，完善提案立案标准，引导提高提案质量，今年不立案提案比例达到15.2%，比去年提高了8.4%。二是增强办理实效，主席办公会议专题研究确定重点提案，听取重点提案督办情况；准确确定提案承办单位，大会提案会办件减少1030件、分办件减少316件，有效减少会办和分办单位数量，提高了交办工作的科学性。三是修订并认真落实《全国政协重点提案遴选与督办办法》，扩大了各民主党派和工商联对重点提案遴选工作的参与度，全国政协副主席领衔督办重点提案形成制度。

　　（作者系全国政协研究室主任、中国人民政协理论研究会副会长）