协商民主：中国人民的伟大创造

　　在庆祝人民政协成立65周年之际，我们可以自豪地说：协商民主，是中国人民的伟大创造。而协商民主在中国的发展和中国共产党领导的统一战线息息相关，与中国人民政治协商会议的诞生、转型和完善、发展密不可分。

　　协商民主在中国发展的历史脉络

　　协商民主在中国的发展有一个历史过程。

　　过程分析之一：协商民主思想的形成

　　在统一战线中，民主协商是基本的工作方法。从1948年中共中央发表“五一口号”到筹备新政协，这一期间毛泽东和中共中央在推进非制度化的统一战线转化为组织化制度化的统一战线过程中，逐步形成并提出了协商民主的思想，即具有不同阶级基础的政治组织，通过对话和协商，“尽可能求得全体一致”的思想。在中共中央发布“五一口号”的次日，即5月1日这天，毛泽东还致函中国国民党革命委员会主席李济深和中国民主同盟中央常务委员沈钧儒，对中共中央“五一口号”作了进一步的补充。信中说：“在目前形势下，召集人民代表大会，成立民主联合政府，加强各民主党派、各人民团体的相互合作，并拟订民主联合政府的施政纲领，业已成为必要，时机亦已成熟。国内广大民主人士业已有了此种要求，想二兄必有同感。但欲实现这一步骤，必须先邀集各民主党派、各人民团体的代表开一个会议。在这个会议上，讨论并决定上述问题。此项会议似宜定名为政治协商会议。一切反美帝反蒋党的民主党派、人民团体，均可派代表参加。不属于各民主党派各人民团体的反美帝反蒋党的某些社会贤达，亦可被邀参加此项会议。此项会议的决定，必须求得到会各主要民主党派及各人民团体的共同一致，并尽可能求得全体一致。”从中我们可以看到，第一，“政治协商会议”是实现人民民主的重要形式。第二，这一形式的基本特点，是具有不同阶级基础的政治和社会组织，通过对话和协商，“尽可能求得全体一致”。这种民主形式，就是我们今天所说的“协商民主”。这几份重要的历史文献告诉我们，在筹建新中国的过程中，以毛泽东为代表的中国共产党人已经形成并提出了协商民主思想。

　　过程分析之二：新民主主义协商民主制度的确立

　　中国人民政治协商会议第一届全体会议召开和中华人民共和国的成立，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成，也标志着协商民主这种新型的民主形式开始在全国范围内实施。这时的协商民主制度，由于是人民内部各个阶级包括与剥削阶级之间的民主协商制度，从其性质来讲，属于新民主主义政治范畴的协商民主，也即新民主主义协商民主。

　　按照毛泽东最初的政治设计，在1948年“五一口号”中，是分三步走建立新中国的。这里所说的“分三步走”，就是：（1）召开政治协商会议，讨论召集人民代表大会；（2）普选人民代表，召开全国人民代表大会；（3）通过全国人民代表大会成立新中国并选举产生中央人民政府。后来，经与各民主党派协商，决定由召开政治协商会议来建立新中国。中国人民政治协商会议的召开，是中国协商民主制度建立的标志。

　　过程分析之三：“两种民主形式”的科学概括和人民政协协商民主理论的形成

　　1978年党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设新时期。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，以及人民政协的工作，都发生了根本的转型。我国的选举民主和协商民主在规范化、程序化、制度化等方面取得了突飞猛进的发展。

　　1991年江泽民在“两会”党员负责人会议上，第一次提出了我国社会主义民主有两种重要形式的观点。2006年，在中共中央5号文件中，第一次把我国社会主义有两种民主形式的问题，写进了中央文件。2007年11月5日，国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书，第一次确认了“选举民主”和“协商民主”这两个概念，并强调“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。2011年中共中央办公厅颁布的《中共政协全国委员会党组关于<中共中央关于加强人民政协工作的意见>贯彻落实情况的报告》中，又把“协商民主”这一概念正式写进了中办文件，并且明确肯定了人民政协是我国协商民主的重要形式。

　　中共十八大在总结我国民主政治实践经验的基础上，一方面强调“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”，另一方面进一步明确了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要“健全社会主义协商民主制度”，并且提出要“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用”。这样，就以党代会这一党的最高权力机关通过的报告和决议这样的权威形式，从政治上和理论上把选举民主和协商民主这两种民主制度确立起来了。

　　从这个历史脉络的回顾和梳理中，我们可以注意到三点：（1）协商民主在我国具有方法、思想理论、制度三种形态；（2）协商民主在我国革命、建设和改革实践中经历了从新民主主义协商民主到社会主义协商民主的发展历程，社会主义协商民主还在发展中；（3）协商民主与选举民主相辅相成、相互结合是中国特色社会主义民主的“特色”之所在。

　　中国协商民主的基本特点和遵循的基本原则

　　根据我们前面对中国协商民主形成和发展脉络的分析，可以看到中国特色协商民主有三个基本的特点：

　　一是以民主协商为主要方法的而不是以投票表决为主要方法的民主实现形式。应该讲，协商民主和选举民主都是制度，而不仅仅是方法。但是，这两种制度又是以方法为区别的，协商民主实行的是民主协商的方法，选举民主实行的是投票表决的方法（选举民主因此也可以叫做“票决民主”）。而且，这两种方法在制度里都已经转化为机制。因此，协商民主是相对于投票表决的选举民主（票决民主）而言的；是以民主协商为主要方法来做决定的。就方法而言，这里的关键词，一是“民主”，二是“协商”。协商民主，毫无疑问，要有“协商”。没有协商的民主就不能叫做“协商民主”。但是，协商民主，本质上是一种民主，要有“民主”。只有协商而无民主的协商，也不能叫做“协商民主”。

　　二是公民有序参与政治的民主形式。自从党的十五届五中全会提出要“扩大公民有序的政治参与”以来，“参与式民主”这种现代民主理念就进入了中国人民的政治生活。而且，在我们中央的文件中，对于“扩大公民有序的政治参与”，从最初强调“决策科学化、民主化”，到后来把“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”都归入公民有序的政治参与，再到提出在扩大公民有序的政治参与中要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，这种参与式民主的内涵在不断扩大。

　　三是民主协商方法与民主决策、民主治理的制度有机统一的，公民有序参与政治的善治民主形式。从中国协商民主形成和发展的历史来看，它是从统一战线的工作方式方法中发展过来的，因此它具有民主协商方法的特点。但是协商民主中的民主协商仅仅是方法，是手段，关键是制度。在我国人民政协刚刚成立时，它代行国家权力机关的职权，那时的协商民主由于和国家权力的运行结合在一起，是作为一种政权的实现形式存在的。但这只是一种例外。从现实中国政治运作的过程和特点来看，无论是政党之间的协商民主、人民政协的协商民主，还是国家政权机关的立法和决策中的协商民主，都是存在于决策（包括选举、立法）制度中的协商民主。我们党在论述“两种民主形式”时，对于协商民主，把它规定为“人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”；在论述人民政协的协商民主时，也强调要坚持“在国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”。在这个意义上，中国特色协商民主是决策制度的协商民主。

　　但是，基层协商民主既有民主决策的特点，更有社会治理的内涵。或者说，它们主要是社会治理制度的协商民主。

　　需要进一步研究的是，在健全我们的协商民主制度时应该遵循什么原则？

　　第一，是历史唯物主义的“人民主体”原则。中国共产党在领导革命、建设和改革的时候，始终认为“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。可以这样说，在中国共产党的政治理论中，“人民”是最基本、最核心的一个词。党的十八大也强调在新的历史条件下坚持中国特色社会主义，要把握的第一条基本要求，就是“必须坚持人民主体地位”。因为“中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主”。我们的民主，就是人民民主。人民，是中国民主的主体。无论是选举民主，还是协商民主，都必须坚持、维护和保障人民的主体地位。

　　第二，是人民民主的“平等对话”原则。民主，本身就包含了独立、自由、平等的要求。协商，就要对话，就要审慎地商议。从我国统一战线与协商民主的关系中可以看出，能不能进行这样的对话或商议，是能不能进行民主协商的基础。而要进行这样的对话或商议，双方必须是平等的。协商民主作为一种制度，这种平等对话或平等商议必须有法律或章程加以保证。因此，“平等对话”的原则，既是中国特色协商民主建立的依据，也是推进这一民主时必须遵循的原则。

　　第三，是求同存异、统筹兼顾的“共识”原则。我们知道，选举民主执行的是“多数决”原则，协商民主则不同，它遵循的是“共识”原则，即毛泽东在筹备新政协的时候说过的“尽可能求得全体一致”的原则。《中国人民政治协商会议共同纲领》之所以叫做“共同纲领”，就在于它是所有人民政协参加单位的共识。这种“共识”形成的基础，是统一战线内部有共同的政治基础、人民内部有一致的根本利益。这种“共识”形成的办法，是在平等对话或商议中求同存异、统筹兼顾。在求同存异、统筹兼顾中形成“共识”的原则，既是中国特色协商民主建立的依据，也是推进这一民主时必须遵循的原则。

　　第四，是坚持“协商有效”原则。党的十八大在论述健全社会主义协商民主的时候，强调要“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商的实效性”。十八届三中全会在提法上又有变化，强调“坚持协商于决策之前和决策实施之中”。这里讲的“决策之前”，就是要做到先协商后决策；这里讲的“决策之中”和“决策实施之中”，就是决策进行中和决策实施之中也要听取各方意见并根据大家的意见完善决策。总起来，就是要“增强民主协商的实效性”。因此，“协商有效”的原则，既是中国特色协商民主建立的依据，也是推进这一民主时必须遵循的原则。

　　只要我们坚持不懈地推进协商民主广泛多层制度化发展，并把它同社会主义选举民主有机地结合起来，中国特色社会主义民主一定能够以一种人类历史上崭新的民主制度，傲然屹立于人类文明之巅，创造出辉煌的经济社会历史性进步的奇迹。

　　（作者系中央党校原副校长、中国人民政协理论研究会副会长）