原标题：打通协同发展大动脉———京津冀政协会商国家战略背景下的交通一体化之路

　　5月14日下午，骄阳似火，车流如织。两辆考斯特中巴车从长安东街开出，驶上京昆高速。这条路是在“断头”几年之后，于去年12月25日建成通车的。

　　车子在黝黑、光洁的柏油路面平稳飞驶，吉林不时看着窗外飞速掠过的绿树、田畴、桥梁，显得很兴奋。他是北京市政协主席，此行是去石家庄参加京津冀政协主席联席会议。为了了却心中已久的牵挂，也为了给会议增加一点感性认识，他们特地选择了这次体验之旅。

　　到了！翠屏山迎宾馆，东道主河北省政协主席付志方笑眯眯地站在门口迎候他们。

　　随行的工作人员看了一下表：正好3个小时。

　　先后到达的还有天津市政协主席臧献甫。

　　三个人的手紧紧地握在一起。

　　这是首次京津冀政协主席联席会议，会议的主题正是关于京津冀协同发展中的首要环节———交通一体化。

　　交通之“囧”

　　晚霞如金。

　　河北省委书记周本顺、省长张庆伟会见部分与会人员。

　　周本顺说，出门是河北，抬腿进京津，燕赵大地风光旖旎，值得一看。比如太行山区有红色文化、绿色生态，处处皆景。但美中不足，“断头路”不少，去的人也就少了。要是太行山高速开通了，京津人民就等于又多了一个后花园。

　　轻松的话题，并不轻松的问题———周本顺点出了京津冀协同发展的“瓶颈”。

　　没有鲜花，没有客套，第二天，来自全国政协、国家有关部委和三地政协、有关厅局的40多位政协委员、专家、学者、官员直奔主题：

　　每一个工作日，都有30万只“候鸟”往返于“睡城”河北燕郊与北京之间，如潮涨潮落。而北京往返燕郊的11条公交线路、2000个班次，以及京通、京平两大高速，难以承载这30万“鸟族”的出行往返需求。

　　北京市政协副主席赵文芝说，当前，京台、京秦高速尚未全部贯通，北京与天津、河北之间有20条公路项目正在协商对接，还有一批一般路需要贯通。

　　目前，京津冀各种“断头路”加起来有60余条，其中在国家层面确认的有30余条。从河北通往京津的“断头路”，有2300余公里，比北京到深圳的路程还远。

　　什么原因带来了“断头路”？国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁有分析：话语权不对等，市场机制欠缺，区域发展的观念缺乏。

　　“断头路”，仅是京津冀交通一体化若干问题中的一个表象。

　　城与城之间是这样，城里则更糟。

　　特别是北京，说起堵车，众所周知。

　　京津冀之间有“1小时生活圈”的提法：三地有多条高速公路互联互通，其中京冀之间有6条，津冀之间有9条，京津之间有4条。从理论上讲，京津、京石、津唐、津秦、津沧等主要城市之间，均能实现1小时左右直达。还有铁路：京津城际需时20多分钟，京石高铁需时1小时余。

　　但，京津冀之间是“1小时生活圈”，北京城内是“n小时生活圈”。还有更“诗意”的说法：世界上最远的距离，是我已经坐高铁从石家庄到了北京，而前来接我的你还在二环路上堵着。

　　究其原因，曾在交通部门工作的赵文芝介绍：到2014年底，北京市人口已突破2100万，机动车保有量达559万辆，区域性交通拥堵特征明显，尤其是二环核心区，早晚高峰交通指数基本都在8以上，严重拥堵已成常态。

　　在节假日期间，大量小汽车集中出行，致使主要高速公路运输干道（如京藏、京港澳、京开、京承高速公路等）严重拥堵，从交通“云图”上看，从北京向周边呈放射状红线，犹如太阳放出万道霞光。京津冀“1小时交通圈”也自然成为人们期待的梦想！

　　解决堵车问题，光靠增加城区路网密度、提高交通管理水平等是远远不够的，必须着眼于整个城市群空间布局的调整，统筹规划和建设综合交通体系。

　　问题还有许多。比如过境大车，北京大外环货运通道由于各种原因迟迟未能贯通，常年在首都呼啸而过。在北京，PM2.5最大的贡献者就是汽车尾气。

　　会上，大家梳理出交通一体化中的“众囧相”：

　　———海港之“囧”：集疏运能力不足，结构不合理。天津市政协副主席魏大鹏说，扮靓津冀港口群，迫切需要加强港口与铁路运输的良性互动，急需打通直达西部、北部的大能力铁路运输通道。

　　———空港之“囧”：“首都机场吃不了，天津机场吃不饱，河北机场吃不着。”天津市交通运输委员会主任武岱直言。等到河北机场管理集团总经理张彦杰发言，主持人付志方说，“这就是那个吃不着的。”这句诙谐的话，使会场气氛一下子活跃起来了，吉林笑了，臧献甫也笑了，大家都笑了，这笑声中有理解、有包容。

　　———铁路之“囧”：区域铁路网不完善，北京枢纽压力过大，津冀铁路枢纽地位有待提升。天津市发改委总经济师孙占明说，京津冀客运铁路网以北京为单核的放射状结构，城际间互联互通不够，导致大量过境客流经北京中转。

　　交通是现代社会经济发展的血脉。交通不畅，人流物流信息流都流动不起来，协调发展就是空话———而京津冀协调发展的终极目标是要优化国家发展区域布局、优化生产力空间结构、打造新的经济增长极、形成新的经济发展方式。

　　京津冀交通一体化为何这么囧？

　　缺顶层设计。“发达的中心城市，落后的腹地”———著名城乡规划学家吴良镛院士14年前描绘的京津与河北这一发展落差，至今没有根本性的改变。

　　缺协调机制。行政壁垒多，市场分割多，关起门来搞发展多，区域协调顽症常受诟病。河北省政协委员、省港口集团公司董事长邢录珍分析，目前尚未建立较强权威性和约束力的跨区域统筹机制，部门分割、各自为政的格局很难在一夜之间打破。

　　缺融资平台。根据京津冀交通一体化率先突破方案中已经明确需要建设的交通基础设施项目近20个，所需资金量高达930亿元。而目前依然缺乏有效的跨区域投融资平台。环北京周边有62个国家级贫困县、近800万贫困人口，河北今年交通基础设施固定资产投资将达1020亿元，钱从哪里来？

　　缺法规标准。三地在车辆管理（限行限购）政策、道路技术标准、车辆燃油及排放标准等方面存在诸多不统一，在很大程度上为交通政策的总体设计以及交通运输的跨区管理带来了难度。

　　还有担心。钱是个问题，但不是问题的全部。如果没有一体化的规划，如果没有产业功能相互衔接、区域发展相互融合的科学的顶层设计，再多的钱投进去，也只是往一口热锅里再多打几个鸡蛋，结果只能摊成一张更大的饼。

　　一体化本身是把“双刃剑”，既能引导和促进城市群的协同发展，也难免产生负面影响。比如“虹吸”现象，会导致区域发展差距进一步拉大。另有空吸效应、马太效应等其他问题。

　　这些问题很难、也很急。

　　不过问题清楚了，就不愁找不到办法。

　　求解正途

　　京津冀交通一体化，是世界级难题。

　　它既是一道历史难题、地理难题、人文难题，也是一道改革难题、发展难题、经济难题，是一道必答题、选择题、综合题。

　　正因为难，需要更多人、更多渠道去求证、求解。

　　5月15日到16日，记者在河北走访了两个旧址。

　　直隶总督署旧址坐落在保定裕华路。当年，直隶辖7州104县，囊括今天的京津冀区域。110年前，中国人自行设计和修建的第一条干线铁路———京张铁路最初的决策就是从这里做出的。著名的詹天佑负责设计，全长约200公里。京张铁路与原有的京奉铁路接轨，构成了横贯中国东西的大动脉。

　　华北人民政府交通部是中央人民政府交通部的前身，也是原铁道部的前身，坐落在河北平山县王子村。当时华北地区3800多公里铁路多是桥梁断裂，涵洞毁坏。为了支持解放战争，老乡用毛驴、独轮车运送战略物资和伤员。但是，仗打到这个时候，不能永远还是“小米加步枪”。于是，1948年10月，在一没有大型机械设备，二缺乏铁路工程技术人员的条件下，驻区部队和沿线人民硬是靠人拉肩扛、倾尽全力修建了华北解放区的第一条铁路———邯郸到涉县的邯涉铁路，全长103公里。就是这样一条不算太长的铁路，对于正在进行的战略决战和全国解放战争的最后胜利以及建国后国民经济的迅速恢复，起到了巨大的作用。

　　100多年和几十年前，我们的前人在积贫积弱、一穷二白情况下的这些创举对于今天的我们有什么样的启示？

　　2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报时强调，要着力加大对协同发展的推动，自觉打破“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。习总书记还特别指出，要着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域。

　　同年8月2日，国务院成立由中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽任组长的京津冀协同发展领导小组。这是继2000年“西部开发领导小组”、2004年的“振兴东北领导小组”之后，国务院成立的第3个以特定区域发展为指向的“小组”。

　　随后，国家交通运输部于去年8月成立了推进京津冀交通一体化领导小组及其办公室，杨传堂部长提出了“规划同步、建设同步、运输一体、管理协同”的设想，交通一体化工作进入了快车道。

　　京津冀一体化战略也备受全国政协委员关注。参加会议的全国政协提案委员会副主任王国卿透露，十二届政协以来，共有3611件提案涉及到京津冀发展，其中生态、交通者等居多。今年4月22日，俞正声主席主持召开“推进京津冀协同发展中的大气污染防治”双周协商座谈会，形成了不少共识，这些共识将为京津冀交通一体化带来启迪。

　　在各方努力下，今年4月30日，中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，标志着京津冀协同发展上升成为国家三大战略之一。

　　从“京津冀经济一体化”到“京津冀都市圈”，以及上升国家战略层面的“京津冀一体化”，这个时间跨度为30年。

　　为什么需要30年？

　　京津冀协同发展，涉及复杂的要素资源整合、消除行政壁垒、统筹社会事业发展等多个层面，既包括产业、项目等“硬件”性质的通关一体化，也包括区域行政管理方式、公共服务等“软件”性质的通关一体化。此间，统筹思维理念、行政指令、市场意愿和法律意志，是协调京津冀区域要素资源整合、跨区划治理的先决条件。

　　可见，京津冀协同发展的命题，不光关系区域经济和社会发展，也关系社会治理体制改进，甚至与国家治理体系也密切相关。这在我国推进“四个全面”战略布局中有着重要的示范意义，需要摸着石头过河，也需要“杀出一条血路”。

　　正是在这样的大背景下，京津冀政协主席联席会议应运而生。付志方说，联席会议最大的特点是实：话题实，每次会议将选取京津冀协同发展中最为紧迫的话题进行协商议政；参与面实，每次都会邀请国家对口部门、三地相关职能部门负责人和专家学者参与；成果转化实，每次会议的情况报告，不仅要报全国政协，还要分别报三地党委、政府，同时还要联合住京津冀的全国政协委员，把会议成果，以联名提案的方式提交全国政协和国家有关部委。

　　孤举者难起，众行者易驱。交通是重要的，而更重要的，是交通一体化。

　　“通则不痛，痛则不通”，河北省政协副主席郭华引经据典，“京津冀协同发展，对于三地来说，首先要保证两个‘通’：一是‘沟通’；二是‘交通’。”

　　一体化，京津冀三方都很主动。北京提出在2015年将新建大约160公里、续建大约170公里轨道交通项目，而去年底已完成京昆高速公路、国道111与河北同步建成通车；天津表示“将主动对接北京、河北，打通断头路、搭建高铁网、整合港口运力”；河北正进一步加大交通基础设施建设力度，全力推进京津冀交通一体化率先突破。

　　三地党委、政府、政协这次都呈现出高度“自觉”。这一点，连一些敏感的媒体都发现了。以往，一提合作，总要分一下谁是中心、谁是老大。而这次，“谁将是京津冀的经济中心”这个备受争议的问题，在未来公布的京津冀协同发展规划方案中，可能会被淡化。

　　河北省社科院经济研究所所长薛维君剖析：京津冀的关系，不仅仅是三方关系，而是要在国家战略背景下，树立全国一盘棋的思维。

　　由中央主导、京津冀参与的这一协同发展战略，已经给三地带来了初步红利——

　　天津今年一季度GDP增速达到了9.3%，超过全国水平2.3个百分点，而交通一体化发挥了积极作用；北京一季度虽然破7，但在主动打造“高精尖”产业结构、疏解非首都功能上取得了进展，一系列新生动力积蓄迸发；河北一季度增速虽然只有6.2%，但增速同比加快两个百分点，结构调整扎实推进。

　　在这个过程中，交通一体化这个“先行军”也确实走在了前面——

　　《京津冀协同发展规划纲要》规划将北京地铁6号线通至河北燕郊、大兴线通至河北固安、房山线通至河北涿州。

　　在交通运输部、国家发改委的统筹支持下，京津冀交通、发改部门主动对接，成立了相关组织。

　　三地携手中国铁路总公司共同编制完成了《京津冀成绩铁路网规划》，联合组织了京津冀城际铁路投资有限公司，带动了区域交通一体化。

　　世上本没有路，走的人多了，也就成了路。

　　率先突破

　　会议上，很多专家用图来直观地说明问题。

　　从地图上看，京津冀像一个在华北平原上勤劳耕作的牛头。

　　而在这个21.6万平方公里的区域，2014年常住人口1.1亿人，地区生产总值6.65万亿元，以全国2%的地域面积承载了8%的人口，创造了10%的经济总量。

　　看京津冀，看小图，还要看大图：“一带一路”是两条线，长江经济带是一条线，而京津冀是一个点，犹如“三龙戏珠”。三条巨龙飞舞，一颗明珠闪耀，神州就腾飞起来了。

　　这是一个力敌千钧的大手笔。

　　而交通一体化，是京津冀“这一点”的关键点，也是协调发展的“开路先锋”，是所谓的“兵马未动，粮草先行”。

　　先行归先行，京津冀交通一体化必须在京津冀协同发展的战略框架下进行。与三地城市群建设、产业布局及土地开发、生态环境之间的衔接和配套，在此基础上形成真正意义上的“三规合一”甚至“多规合一”的区域协同发展规划，即包括经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、生态环境保护规划在内的多项规划。

　　那么在这种情况下，交通一体化如何实现率先发展？这有点像“鸡生蛋还是蛋生鸡”的问题。

　　围棋高手对弈，自是胸有全局，但总要落下第一子。重要的是，这片棋要能活，必须先做出两只“眼”。对于京津冀交通一体化来说，这两只“眼”，一是有序疏解北京非首都功能，二是实现协同发展。

　　前者是关键，后者是目的；前者要做减法，后者要做加法。

　　先找第一只“眼”。

　　什么是北京的核心功能？2014年2月，习近平总书记考察北京时对北京的核心功能进行了明确：要坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。

　　什么是非首都功能？吉林说，除了习总书记定位的4个中心，其他都是非首都功能。

　　在推进京津冀交通一体化发展思路上，赵文芝认为，应紧密结合京津冀“一核、双城、三轴、四区、多节点”的城镇体系规划及产业功能布局，为有序疏解北京非首都功能，打造具有全球竞争力，可持续发展能力强的世界级城市群，培养经济和社会的共生极提供强有力的基础和支撑。

　　为何要疏解非首都功能？中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙有个形象的比喻：一个肥胖的巨人，必然是步履艰难，很难走远的。

　　所以，必须“瘦身”了。

　　如何疏解非首都功能？郭金龙说，北京要轻装上阵，有些优质资源就要到河北、天津去配置，产生更大的效应，发挥更大的作用。

　　还有别的好建议。

　　北京大学政府管理学院教授杨开忠说：应当在发挥市场机制决定性作用的基础上，按照集中与分散相结合的方式，着力调整政府机构自身或政府举办之公共事业的区位。

　　就交通来说也是如此，北京一直是全国最忙碌的交通枢纽之一：形成了以首都为中心的国家枢纽体系和交通格局，呈现出围绕北京形成单中心、放射状、不均衡的交通体系，使区域铁路、公路、航空设施与组织功能在北京过于集中。这增加了北京的过境交通运输压力；也使津、冀城市交通枢纽能力不能有效发挥出来。

　　掣肘很多，比如目前该区域基本没有真正意义上的市郊铁路，城市轨道方面仅京津间有城际铁路126公里。北京交通发展研究中心主任郭继孚认为，只有大运量的轨道交通，才能承载频繁的人际交流和活跃的经济活动。

　　还有人口问题、资源配置问题、区域发展不平衡问题、人才问题、体制机制问题等，都很棘手。

　　十一届全国政协委员、中国科学院可持续发展战略研究组组长牛文元认为：应创新从单向流动到双向流动的城市化演进。

　　北京市发展和改革委员会主任卢彦的三条意见代表了很多专家的共识：多节点、网络状、新均衡。

　　再找第二只眼。

　　疏解首都功能不是乱丢鸡蛋，关键在于协同发展，就是把鸡蛋放在合适的篮子里。天津市委代理书记、市长黄兴国说，只要三地打破“一亩三分地”的限制，心往一块想，共下一盘棋大有希望。

　　臧献甫对此的建议是：京津冀交通一体化，关键要在“协同发展”4个字上下功夫，要找准定位、发挥优势、搞好服务。

　　协同发展，是加法：1+1+1必定大于3，甚至大于30、300……

　　协同发展需要协作，也需要因地制宜，还需要担当。比如，同样修建一条国高网高速公路，北京、天津大概只需要建几十公里，而河北要建几百公里，工程规模和投资量比京津要大得多。这就需要大家一起想办法、拿主意，一起解决问题。

　　出道材料题——由国家发改委和交通部联合制定的《京津冀协同发展交通一体化规划》已经出台，提出了“轨道上的京津冀”设想：未来，三地将形成以干线高铁、城际铁路、区域快线、地铁为支撑的四个层次的轨道交通网。

　　那么，“轨道上的京津冀”如何建？请三地交通主管部门来解题———

　　北京市交通委主任周正宇答：“轨道上的京津冀”4个层次清晰，缺少的是整体规划，北京已经着手规划了。根据《北京市发展纲要（2014-2030）》，北京将着力打造京津冀“一环六放射二航五港”。

　　天津市交通委主任武岱答：目前，天津正全力配合“一张图”总体思路，构建高效、安全、大容量、低成本的现代化综合交通网络。

　　河北省政协常委、省交通运输厅厅长高金浩答：京津冀三地要合力推进省际“断头路”、“瓶颈路”建设，加快互联互通。

　　这些答案，都想让交通一体化造福人民群众。

　　还有一些问题值得探讨——

　　其一：相对于庞大的资金缺口，京津冀一体化没有适用的投融资平台。国家应尽快建立“铁路+高速公路+港口+一般公路”的大融资平台，如同亚投行之于“一带一路”。国家要有政策资金的投入，三地政府自筹一部分，吸收社会资金进来，同时要给相应的政策。

　　其二：交通一体化涉及的面很广，有些涉及到钱的问题，有些涉及到政策的问题，有些涉及到体制机制问题。而这些多半不是三地能够协调一下就能够解决得了的，需要国家有关部委的牵头，比如，三地机场“吃不了，吃不饱，吃不着”的问题。

　　交通运输部综合规划司副司长彭思义表示，他们目前正全力推进区域交通一体化进程：补齐短板、重视规划、提升便利化水平、提高管理水平、深化改革。而交通部今年交通一体化5项重点工作也已经发布：一是做好专项规划编制工作；二是着力推进重大项目实施；三是加强重大政策的研究与落地；四是加强推进实施的督促检查；五是统筹做好新闻宣传和政策解读。

　　国家发改委基础产业司综合处处长郑剑回应：他们将重点支持轨道交通的项目资金、土地等方面，优先审批通过。国家发改委即将发布的《关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》提出，加快建设京津冀协同发展交通一体化项目——如北京新机场建设，推进北京至霸州铁路、北京新机场轨道交通快线等配套工程；建设北京至唐山城际铁路，规划研究天津至石家庄、天津至承德铁路，打造“轨道上的京津冀”；建设首都地区环线高速公路，开工国家高速公路“断头路”，改造普通国道“瓶颈路段”。

　　他们“官”不大，但来自权威部门。

　　果然，会后不久的5月27日，国家发改委《关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》正式发出。

　　为此，京津冀一体化需要“多规合一”思路：城市群空间布局、产业布局、生态布局和交通布局——这是一个整体，是互联互通的。

　　市场是最灵敏的，当本次的会议的工作人员还在收集整理与会人员发言的时候，网上传来消息：“广东沿海金融民企北上抢滩京津冀一体化商机。”此外，一些全国性商业银行也闻风而动，如华夏银行。还有一些地方银行，也开始打点布局。

　　京津冀之间，并非交通一役；全方位协同发展，也非一日之功。

　　从长计议，久久为功。

　　此间，政协不能缺位，也没有缺位。

　　这份飘着墨香的《关于建立京津冀政协主席联席会议制度的意见》，标志着联席会议制度正式确立。

　　河北省政协秘书长郭大建介绍，制度将重点围绕推进落实中央关于京津冀协同发展规划，立足于三地政协的智力和组织优势，搭建跨区域协商平台，在破解制约协同发展的问题和障碍、完善区域政策等方面，提出解决办法和对策措施，打造全国跨区域发展战略示范样板。

　　得益交通一体化战略，京南第一铁路港———保定东站人气旺盛。5月16日，记者离冀时见到了保定市政协委员、站长高强，据他介绍，东站一年迎来送往超过500万人次，在承接北京非首都功能中，交通便捷为保定带来的价值不可估量。

　　而刚刚得到的消息，周本顺书记牵挂的太行山高速今年将全线开工，预计2018年开通，长约680公里。北京市民到太行山附近旅游将会非常便利，北京又多了一个“后花园”。