越到基层，环保执法力度越小

　　“我国环保部门人员配备基本上呈倒金字塔形，越到基层，具体工作越多而工作人员越少，尤其是县级环保部门，一个人甚至要承担多个内设机构工作职责，仅‘回复上级文件’就叫人疲于应付。”在连云港市下辖某县，一位不愿透露其姓名的环保局官员告诉《中国经济周刊》记者，“我们一个县局的在编干部也就40人左右，与上级机关及政府工作对应的内设和分支机构却有30多个，除去几位领导班子成员，一个干部专管一个机构都很难做到。与此相配套的设备、经费情况也可以说是捉襟见肘。”

　　在连云港，记者还了解到，承担环境监察职责的执法队伍处境也相当尴尬——在国家和省级层面，环境监察人员属于公务员序列，市、县一级则有的是公务员编制，有的“参照公务员管理”，有的则是普通意义上的事业单位职工，甚至是临聘、借用人员，执法的底气、力度和装备、技术显然不能应对日益提升的环境监察要求。

　　在连云港市赣榆区，一位资深环保官员告诉《中国经济周刊》记者，在外界看来，环保局是威力无比的实权部门，但人们所不知道的是，地方环保部门的人员数量和执法手段与20年前相比没有太大区别。“基层环境监察的权力其实十分有限，因为环保部门无权对执法对象实施强制措施，违法者常常会肆无忌惮。”

　　该官员还向《中国经济周刊》记者介绍了一个发生在当地的典型事例——邻县要开工建设一家污染严重的企业，环保部门自2011年8月至2014年4月先后7次向该企业下发停止建设通知、限期改正通知、行政处罚决定书等“具有法律效力”的文书，该企业我行我素。记者随后的调查证实，这家连立项、环评都没有完成，更没有配套大气污染防治设施的企业公然建设4年之久并如期投产，按照法律法规，环保部门最终也只能对其“罚款30万元”。“抛开财政税收不谈，据说这一家企业就可安排几千人就业，环保局你不能‘不讲政治’，可老百姓又怎么能够理解呢？”该官员无奈地说。

　　《中国经济周刊》记者在调研过程中了解到，办案经费不足和鉴定技术有限也加剧了基层环保部门的办案困难。比如，根据“两高司法解释”关于环境污染案件物证监测认定办法，案件证据先由县级环保部门取样监测，再由市级环保部门组织专家评审，最后由省环保厅认证，但在实际操作中，最终能够出具法院审判环保案件所需鉴定报告的司法鉴定机构数量非常少、费用相当高，而且因为鉴定程序复杂，经常出现报告还没做出，执行期限已过的窘况，最终导致案件很难执行下去。

　　“金山银山”与“绿水青山”难以取舍

　　《泰州劝退18亿元不达环保要求的投资项目》、《宁波一年否决532个环保不合格项目》……《中国经济周刊》记者在基层调研时看到了若干诸如此类的新闻报道。然而，基层环保官员的私下说法却是“我们做得更多的恐怕应当是‘帮助污染企业合理落地’”。

　　“环保机构只是地方政府的一个部门，你必须‘服从和服务于地方经济建设的大局’。”在江苏扬州，一位刚从一线岗位退下来的环保官员告诉《中国经济周刊》记者，“比起‘拒绝污染项目进入本地’，地方环保局长在许多情况之下是要把屁股坐在污染企业一边的，比如‘帮助招商对象拿下环评报告’、‘协调有关部门完善审批手续’等等，总而言之，你要‘保驾护航’。”该官员说，“GDP和COD(‘化学需氧量’，一种环境监测指标)对地方政府而言是难以取舍的两项指标，‘既要金山银山又要绿水青山’对于经济薄弱地区而言只能是‘远景规划’，‘环境保护和经济建设相互促进、共同发展’更是写进报告里、挂在口头上。”

　　江苏泰州的一位环保官员在与记者交谈时说得更加直率——“企业对地方经济的‘贡献率’与它产生的环境污染量往往是成正比的，尤其是重化工企业。消灭它的污染就等于叫它关门，而它一旦关门，就有可能对地方政府的经济工作造成致命的影响。因此，大多数情况下环保机构只是在‘意外事件’发生后充当灭火队员的角色，力争将事件造成的损失降到最低。”

　　该官员说，“对于环保官员来说，最为痛苦的是，管死了，老板可能要‘进去’，一家或数家企业随之关门歇业；不管死了，我又可能要‘进去’——救完火还将面临被检察机关追究责任的风险。环境监管到什么程度算是尽责到位难以掌握，‘渎职’的阴影始终围绕着我们。”

　　有意思的是，《中国经济周刊》记者在江苏调研时还发现，许多县、市的环保局自身也要承担地方政府下达的招商引资指标，而谈及环保系统对外招商是否完全采用“清洁标准”时，受访者大都一笑了之。

　　也有环保官员认为，环保局长帮助污染企业“巧渡难关”，不能只把板子打在地方政府身上，简单地归因于“地方保护”、“政绩追求”。没有重化工一类污染“大户”的存在，基层环保机构能否正常开展业务都是问题，因为排污罚款往往来自这些“大户”，罚没收入上缴财政以后又有很大一部分被“返还”用于环保机构“养人”——《中国经济周刊》记者此前采访的某县环保局就由于在编干部严重不足，聘用了与正式职工数量几乎相当的临时人员，而这些人员的供养经费大都来自该局财政返还的“自收自支”。