原标题：中国式养老，我们准备好了吗？

调研组一行在浙江调研养老服务业

　　编者按：

　　7月13日《基本养老保险基金投资管理办法(征求意见稿)》结束征求意见,到7月21日山东省、广东省先后宣布千亿养老金入市，关于养老金入市的讨论一直热潮不退。养老金入市是一个系统工程，最终要解决的是“老有所养”的问题。中国式养老问题讨论持续不断，到底谁来养？怎么养？全国人大常委会副委员长、民盟中央主席张宝文率调研组就该问题在浙江调研时如是说，“加快发展养老服务业既是事业也是产业，不能将养老服务业简单地视为老年人福利事业，更不能将养老服务视为国民经济发展的负担，而是应当将其视为民生经济的支柱性产业加以发展，使其成为新的经济增长点和社会治理现代化的新亮点，成为保障民生、拉动内需、扩大就业、推进转型的重要动力。”

　　养老服务业发展面临的问题与挑战

　　新闻背景：当前，我国的人口老龄化正在向深度发展，从2015年至2035年更将进入急速发展时期，60岁以上老年人口将从现在的2.12亿增加到4.16亿，年均增长1000万人左右，老年人口占总人口比将由15.5%提增到28.7%。在此背景下，老有所养不仅是公众普遍高度关注的基本民生问题，而必然与消费结构、经济发展、社会生态乃至政治文明等交织在一起，给国家的长远发展带来深刻影响。

　　（一）我国养老服务业发展面临的整体形势，是需求持续强劲增长和有效供给不足的矛盾日益深刻化。

　　一方面，我国老龄化正加速发展，老年人口基数大、增速快，尤其是高龄化、空巢化、失能化等特征叠加显现。另一方面，我国对养老服务供给的准备不足，供需脱节的严峻局面不易扭转。我国养老服务业发展滞后带来不良效应：一是老年人的生存状况与生活质量受到日益严重的影响，同时也给家庭及子女带来了巨大的经济和精神压力。二是在经济增长下行压力倍增的背景下，数以亿计具有消费能力的老年人群体所需要的服务得不到满足。三是在劳动力供给总量仍然偏大的情形下，养老服务业发展滞后，无疑会制约就业岗位持续增长和就业质量稳定提升。

　　（二）在需求持续强劲增长和有效供给不足的矛盾刺激下，我国养老服务业在发展中面临着一系列亟须解决的问题。

1. 养老服务业发展不平衡

　　调研显示，在养老服务业上城乡发展不平衡，区域分布不平衡，公办民办不平衡，公办机构“一床难求”，民办机构则“虚位以待”。结构不平衡，居家养老服务业发展相对滞后，城市社区居家养老设施功能尚不够完善、服务质量亟待提高；农村居家养老设施尚未实现全覆盖。不同类型养老床位之间发展也不均衡。居养型机构床位发展相对较好，助养型、护理型床位不足，后者更是严重短缺，与失能、失智老人的实际需求差距较大。

2. 总体资金投入不足以支撑养老服务业发展需求

　　中央财政没有专项资金投入，仅有少量福利彩票公益金和预算内补助资金投入。地方受财力制约，特困人员供养标准较低，政府购买养老服务水平不高，老年人急需的高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴等“三大补贴”制度尚未全面建立。金融、保险等新型融资渠道尚处于起步阶段。

3. 养老服务业政策支撑体系需进一步完善

　　一是缺乏稳定的投入保障机制。尚未形成规范有序的投入保障机制，公办养老机构的投入取决于当地主要领导对养老服务业的重视程度，民办养老机构仍存在融资难、贷款难的先天性限制。

　　二是缺乏优惠政策的落地细则。国家现行税费、捐赠优惠政策等仅限于非营利性养老机构，营利性养老机构的积极性没有调动起来。各地政府虽然明确了促进民办养老产业发展的土地、资金要素保障和投资者权益保障，但各地市各部门尚未制定完整的配套细则。

　　三是缺乏规划保障。养老服务设施属于社会公益设施，应该优先纳入城市建设规划。但各地在城市建设规划中，多数没有考虑该项设施建设，致使目前在城区选址征地建设养老机构极为困难。

　　四是缺乏科学的定价补偿机制。各类养老机构集中反映存在着按机构性质而不按服务质量定价的情况，公办养老机构未按完全成本制定“福利价”，并对民办养老机构产生价格上的“比照效应”。

　　五是缺乏有力的医疗保障和保险机制。公立医疗机构不愿将有限的医疗资源投入养老服务，基层医疗机构支持养老服务的激励机制尚未建立。此外，养老机构意外事故处理法律法规缺乏，仅凭养老机构与老人及其家属签订的服务协议，还无法有效解决养老机构意外事故和规避养老服务业经营风险，养老机构经营风险完全独自承担，急需建立相关保障机制。

4. 养老服务业管理体制机制不健全

　　一是行业监管缺位。养老服务业目前主要接受民政部门管理指导，缺乏有力的监管机构和行业自我监管组织；普遍存在着重事前审批，轻事中事后监管。

　　二是评估体系缺失。目前养老服务行业质量标准刚建立，但未推广落实；对养老机构准入、经营管理、退出机制缺乏操作办法；对老年人的身体健康状况第三方评估机制尚未推行。

　　三是老年群体基础资料缺少。统一的信息服务平台还未建立，信息资源共享程度较低，户籍人口和常住人口老年人的底数不清、基础资料不全、健康状况不明的情况并存。

5. 养老服务业市场发育不够充分

　　一是有服务，但未形成产业。社区托老所、老年食堂等大多为福利性的事业发展模式，未形成主体多元化、经营规模化的市场化发展模式，普遍存在着规模小、成本高、服务不规范、人员不稳定等诸多制约因素。

　　二是有产品，但未形成市场。因多种因素制约，老年人的购买力尚未激活，亟须的消费品尚未开发，有老年特性的消费市场尚未真正形成。

　　三是有产业雏形，但未形成产业链。目前除养老机构、医疗、保健养生等方面有所发展外，契合老年群体的教育、健身、休闲旅游、文化娱乐、金融服务等产业分布散、规模小、产品档次低，远未形成产业体系。

6. 养老服务专业人才和机构缺乏，服务质量堪忧

　　一是缺乏专业服务人才。养老护理员总量不足、素质不高和招聘难、留人难的问题突出，严重影响了服务质量。一方面，养老机构中的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才缺乏。另一方面，现有的养老护理员年龄偏大、流动性强，多数缺少专业化培训和护理技能，护理水平不高，招工难、用工难问题较为突出，还缺乏有效的人才培养、使用和激励机制。

　　二是专业化服务社会组织缺乏。公益性社会组织发展迟滞，政府购买养老服务往往难以找到相应的社会组织，多数养老机构管理粗放，服务质量不高，入院老人及家属与养老机构的矛盾呈上升之势。

　　养老服务业发展的政策建议

　　重要观点：对于已经进入老年型社会并快速走向深度老龄化的我国而言，大力发展养老服务业，不仅是保障与改善民生的重要着力点，也是转方式调结构的重要方向和具有远大发展前景的国民经济新增长点，它同时还会创造数以千万计的就业岗位，必须高度重视，大力发展。加快发展养老服务业既是事业也是产业，不能将养老服务业简单地视为老年人福利事业，更不能将养老服务视为国民经济发展的负担，而是应当将其视为民生经济的支柱性产业加以发展，使其成为新的经济增长点和社会治理现代化的新亮点，成为保障民生、拉动内需、扩大就业、推进转型的重要动力。

　　（一）转变养老服务发展观念，构建科学合理的养老服务体系。

　　科学设计养老服务体系框架，根据老年人的服务需求不同，分层次地构建养老服务体系。对于孤寡老人、困难老人，政府应当有保底措施，可以通过建设公办养老院，也可以通过购买服务来实现对他们的照顾。对于一般老年人，政府需要完善具有普惠意义的养老机制，真正立足社区，普遍建立综合型的老年服务设施，满足居家养老者的多元需求。对于高收入老年人，应通过市场化方式满足其高端需求，可以在有条件的地区建设养老产业园区，重点拓展休闲养生、健康服务、老年旅游、老年教育等产业，培育产业集群。

　　（二）将养老服务业列为国家“十三五”规划的重点发展领域，并制定专项规划。

　　将养老服务业作为国家战略性新兴产业来培育并纳入国家“十三五”规划，同时编制专门的养老服务产业发展规划，以便对全国养老服务业的长足发展进行科学、合理的布局。

　　在国家“十三五”规划中明确相应的考核指标，并作为考核各级政府的指标，必定能够加快促进养老服务业的健康发展。

　　（三）进一步加大养老服务业资金投入力度。

　　加大对养老服务业的公共投入。包括老年津贴、养老金正常增长、护理保险制度等，以增强老年人现实购买力。

　　中央财政设立专项资金，形成支持养老服务业发展的长效机制；扩大政府购买养老服务的规模，完善政府购买服务的体制机制；建立养老服务业发展引导基金，对符合条件的养老机构予以建设补贴和运营补贴，对通过银行贷款兴办养老机构的给予贷款贴息；探索发行政府养老专项国债，补充养老服务业发展的资金缺口。

　　（四）构建综合型养老服务业政策支持体系。

　　养老服务业覆盖众多人口、涉及众多产业，要取得大的发展，需要打出一套“组合拳”，提供长期稳定的政策支持。

　　一是积极探索建立稳定多元的投入鼓励、引导机制。在加大财政投入的同时，深化社会资本进入养老服务领域改革。

　　二是制定出台相关优惠扶持政策并落实到位。尽快制定出台优惠扶持力度较大、操作性较强的优惠扶持政策，通过政府补贴或购买服务、财政贴息贷款、税收减免等方式刺激养老产业发展。

　　三是全力推动养老用地规划落实。将养老机构和新建社区养老服务用房的用地指标像教育用地一样列为公益用地，统一纳入城乡发展规划和土地利用规划；鼓励利用空置厂房、仓储用房、医院、办公楼等存量房产和土地兴办养老机构。

　　四是建立科学合理的价格形成机制。推行养老机构服务质量资质评估与价格核定挂钩办法，按照服务项目、质量、成本、绩效、第三方评估意见，由养老机构根据市场需求核定价格，并报价格主管部门备案。

　　五是建立支持养老服务业发展的保险制度。支持建立养老机构责任保险和老年人意外伤害保险制度，提升养老机构应对经营风险的能力，促进养老机构健康发展。建立长期护理保险制度并将其纳入社会保险体系，与医疗保险等制度有机结合。

　　（五）深化管理体制改革，推进配套体系建设。

　　一是统筹协调政府部门养老服务的管理职能，加大行业监督检查和考核力度。

　　二是建立完善综合性养老服务质量评价指标。抓紧实施机构养老服务标准，抓紧制定城乡社区照料中心等级评定办法，由主管部门及时进行资质评估；委托独立的第三方专门机构，对老年人进行健康状况评估，作为能否进养老机构以及进入后因健康纠纷进行仲裁的重要依据，做到规范“正门”，堵住“后门”，杜绝“邪门”。

　　三是建立健全老年群体信息资料系统。建立健全老年人管理数据库、居民健康档案数据库，依托社区摸清老年人健康和身体状况底数。在此基础上，鼓励发展“互联网+养老”的智慧养老新业态。

　　（六）激发社会力量，推进养老服务业市场化发展。

　　一是大力强化居家养老服务平台建设。按照老年人口集聚程度不同，加快建设覆盖城乡的居家养老服务照料中心。

　　二是在养老模式上推动医养资源深度融合。首先，从政府管理权限上，民政部门和卫生部门要率先解放思想，加强协调，大胆创新。一方面，鼓励更多医疗卫生、护理康复、社会工作等专业机构进入养老服务领域。打通医疗机构老年病床、养老机构床位和居家养老之间的衔接通道。另一方面，鼓励养老机构设立和完善医务室，简化相关的审批手续，适当放宽许可条件。

　　三是推行政府职能转移项目和购买服务清单公布制。加大政府购买服务力度，尽快制定并公布政府职能转移项目、向社会组织购买服务的清单和时间表，快速动态地向社会传递需求信息。

　　四是积极培育养老服务业的新兴业态。制定养老产业规划，分层分类进行引导，在有条件的地方谋划成立养老服务产业园区；加快开发老年健康服务产品和老年用品用具等。

　　（七）加快养老专业人才培养和机构培育，着力提升服务质量。

　　一是加快专业人才培训步伐。加大对养老服务人才学历教育的政策支持力度，在专业建设、师资培训、招生就业等方面制定并落实相应的优惠政策。

　　二是探索实践互补型社会互助体系。鼓励建立专业性老年服务志愿者队伍，开展经常性培训，提升志愿者队伍的专业化服务水准；建立激励机制，对志愿者、银龄互助等助老行为，积极探索“时间储蓄银行”、优先入住优质养老机构等方式，动员更多社会力量加入养老服务行列。

　　调研组成员名单

　　张宝文全国人大常委会副委员长、民盟中央主席

　　林智敏中共中央统战部副部长、全国政协副秘书长

　　徐辉全国政协常委、副秘书长、民盟中央副主席

　　郑功成民盟中央社会委员会主任、中国社会保障学会会长

　　何文炯浙江大学社会科学研究院副院长

　　丁建定华中科技大学社会学系主任

　　陈双湖北大学绿色人居发展中心主任