9月13日，国企改革顶层设计方案《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)正式公布，这份指导和推进国企改革的纲领性文件，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面提出国企改革目标和举措。

　　值得注意的是，就在《指导意见》出台当晚，中国中铁和中铁二局宣布因筹划重大资产整合事项停牌。9月15日晚间，中国远洋和中海集运也双双发布《重大事项继续停牌公告》，双方在公告中表示，控股股东正在筹划重大事项，可能涉及资产重组。

　　事实上，在一个多月前，中国远洋、中远航运、中海集运、中海发展、中海科技5家上市公司也在公告中宣布停牌。据不完全统计，截至目前，已有超过40家央企上市公司处于停牌状态，停牌原因绝大多数为筹划重大事项。

　　这意味着，央企层面的改革已明显提速，未来可能会涌现央企并购重组浪潮,而梳理《指导意见》中的亮点和关键词，可以更深刻地理解国企改革的内涵和意义，更清晰地看到未来国企改革的方向和路径。

　　关键词之“做强”与“重组”

　　《指导意见》“总体要求”部分提到“做强做优做大国有企业”。从2013年底的“做强做优”，到2014年底的“做强做优做大”，再到2015年7月的“做大做强做优”，最后到《指导意见》中的“做强做优做大”，意味着“做强”再次成为国企改革的基础和首要目标，而做强的主要方式就是重组整合。

　　从央企层面看，在国务院国资委2003年成立之初，国资委直接监管的中央企业数量约有196户。当时企业规模总体上不大，企业实力总体上不强，因此当时提出了“推进中央企业调整重组，在未来几年形成80到100家主业突出、技术先进、结构合理、机制灵活、具有自主知识产权、有较强国际竞争力的大公司大企业集团”这样的目标。目前，国务院国资委监管的中央企业有110多家，相对于2003年成立之时减少了近一半。

　　不过，业内普遍认为，一些市场化程度较高、充分竞争的行业和领域，国企数量仍过多，重复建设、同质化竞争的现象较为严重。

　　为此，中央提出，要“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”。

　　中国企业研究院首席研究员李锦认为，这意味着重组的大政方针已定。具体而言是，退出一批商业竞争类中“淘汰过剩产能”的、扭亏无望的国企，重组整合一批强强联合、“提高行业集中度”的国企。

　　北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华在接受本报记者采访时表示，《指导意见》提出要发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。意味着国有资本不但可以进，还可以退，将坏的国有资产卖掉变成钱，转换国有资产的实现形式。因此，未来国企重组路径将会更多元化，比如可以有如中国南车和中国北车合并一样的强强联合，旨在让重组企业更好参与全球竞争；也可以是将央企子板块进行重组；还可以是变重组为合作，实现资源整合，共同面对外部竞争。如2014年9月，招商局集团有限公司与中国外运长航集团合作设立超大型油船合资公司中国能源运输有限公司；以及今年5月，中国远洋运输(集团)总公司与中海集团下属子公司宣布合资成立中国矿运有限公司，专营铁矿石海上运输及相关干散货运输业务。

　　中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏也认为，以前一提重组就意味着要合并成一个法人，合并成一个大航母，今后的重组是在国有资本投资运营公司作为旗舰的主导下，完成企业集团化的构造，构成的舰队里面有指挥舰、补给舰、潜水艇，这是国企重组最重要的路径选择。

　　安信证券首席策略分析师徐彪认为：从资本市场看，以“做强”为基础的国有企业整合与相对单纯的合并“做大”相比，无疑对提升企业盈利能力具有更重要的意义，同时也对投资者具有更强的吸引力。

　　关键词之“管资本为主”

　　《指导意见》提出：以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。

　　从“管企业”为主到“管资本”为主的目标转换，被业内认为是本轮国企改革的最大亮点之一。《指导意见》指出，要切实转变政府职能，推动政企分开、政府公共职能与国有资产出资人职能分开；科学界定国有资产出资人监管边界，推进所有权和经营权分离，不干预企业经营自主权；国有企业作为独立市场主体，享有经营自主权，对直接出资企业依法履行出资人职责。

　　中国人民大学国家发展战略研究院执行院长刘元春认为，管资本为主是本轮改革的一个亮点。所谓管资本就是注重资本投资的收益性。现在提国企做大做强做优，其中最重要的就是资本的收益率。以前政府对国企是管人、管事、管资本，但是不论管什么，如果最后落实不到资本的保值增值就没有意义。

　　事实上，在国务院国资委层面，对国有资本投资、运营公司试点，在去年7月已有国家开发投资公司、中粮集团被确定为改组国有资本投资公司的试点单位。还有更多央企以打造国有资本投资运营公司为目标。

　　对此，国务院发展研究中心产业研究部部长赵昌文认为，2003年成立国资委的主要目的是解决以前的“九龙治水”和出资人缺位问题，但是随之而来的问题是国资委管得过多过细过死。现在，就国有资本投资、运营公司来说，越来越多的共识就是它们一定不能成为夹在国资委和国有企业中间的一个管理层次，否则就是第二国资委，对于改变目前国有资本管理体制存在的矛盾是没有任何益处的。

　　“在新的国资管理体制框架下，这两类公司更多的是担任市场化的出资人和国有资本的投资运营机构，而国资委是代表国家的出资人。可以有两种模式，一种是国家直接授权这两类公司作为国有企业的出资人，还有一种是国资委作为出资人代表，然后授权这两类公司做出资人。”赵昌文表示。

　　“国有经济布局的调整是国企改革的一个重要方面，这种调整重点不是企业在各产业间的进退，重点应是国有资本在企业之间的流动。组建国有资本投资、运营公司有助于解决国有资本在企业间的配置问题。”国务院国资委研究中心竞争力研究部部长许保利在接受本报记者采访时表示，未来国资管理将从两级变成三级，在原来的国家资本监管机构与经营性国有企业之间系统性地加入国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

　　关键词之“网运分开”与“混改试点”

　　《指导意见》提出，对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。

　　刘元春认为，“网”就是比喻像铁路网基础设施这样的自然垄断行业，如果由市场来提供，这些行业会出现市场失灵。“运”一般指代竞争性行业，可以由市场来提供。“网运分开”就是不同的产品类型分别由政府和市场来提供，可以使经济运行更顺畅。

　　《指导意见》提出：首先，我国将鼓励非国有资本参与国有企业改革；同时，在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公共事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。其次，国企改革过程中，我国也将鼓励国有资本入股非国有企业，通过市场化方式，以公共服务、高校技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对部分具有发展潜力的非国有企业进行股权投资。

　　事实上，早在2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”的精神，对电网、石油等行业的改革提出了明确要求。

　　在《指导意见》印发后，国家发展改革委党组副书记、副主任刘鹤在召开的国家发改委改革专题会议上指出，下一步，要按照党中央、国务院的总体部署，结合电力、石油、天然气、铁路、民航、通信、军工等领域改革，开展不同领域混合所有制改革的试点示范。要支持地方从实际出发大胆探索，及时总结推广地方在发展混合所有制经济方面的经验。

　　许保利认为，混合所有制改革将为新一轮国企改革带来新的动力与活力。“混合所有制改革旨在治愈一股独大带来的痼疾，通过混合所有制使企业的经营机制得到转化，解决国有企业软预算约束的问题。”许保利表示。