地下空间是城市发展的战略性空间，是一种新型的国土资源，开发利用地下空间，是引导人车分流、减少环境污染、改进城市生态的有效途径。今年以来，市政协组织课题组，通过调研、视察、外出考察、召开专题协商会等方式，积极为破除因土地、交通带来的“城市综合症”，拓展城市发展战略新空间献计出力。

　　巴城市地下空间开发利用取得了初步成绩

　　近年来，巴中市委、市政府以解决交通难、停车难为抓手，巴城中心城区地下空间开发利用得到了初步发展。开发利用规模初现，目前，共审批地下建筑290万平方米，其中地下停车260万平方米，地下商业近20万平方米，拟建地下人防工程8处9万平方米，已建设1处近3000平方米。目前地下空间实际已开发利用27万平方米。开发利用效益初显，已开发建设地下停车场24万平方米，地下商业3万平方米，服务、营业额达2亿元。规划编制业已启动，市规划局牵头编制的《巴城地下空间开发利用规划》已经多次修改完善。

　　巴城地下空间开发利用存在问题亟待解决

　　巴城地下空间开发利用起步较晚，整体发展相对滞后，处于初级、点状、浅层开发阶段，与其他城市相比仍存在极大差距。在单位土地面积上开发强度较小，目前开发利用总面积不到城市总面积1%；在类型与功能方面相对单一，多为地下停车场且多为地下一层，开发深度不能满足城市发展的需要；在形态与布局方面空间布局独立分散，互相之间缺乏连通，地上空间与地下空间缺少有机联系，地下市政管线廊道没有形成。究其原因：

　　一是开发认识不足。调研表明，各级政府及有关部门对于开发利用地下空间的必要性、紧迫性、可行性和战略性意义，都不同程度地存在认识上的误区和差距。有的领导简单将民用建筑配建人防工程与地下空间开发利用的概念画等号；有的将地下空间开发利用与发展经济对立起来；有的认为地下空间开发利用技术难度大、投资高、收益慢，难下决心实施地下空间的开发，极大制约了巴中市的地下空间的开发利用。

　　二是规划指导缺乏。目前巴中市地下空间开发利用总体规划尚未编制出台，更不用说详细规划，开发无序，大多各自为政，项目选址随意性大，布局成点状零散分布，地上、地下一体开发利用配套与衔接不够。

　　三是统一协调不够。目前巴中市城市地下空间建设管理隶属于多个行政主管部门，缺乏综合牵头机构来统一协调各部门的责任和权利，各职能部门和权属单位各自为政，推诿扯皮，规划、设计、施工、验收、安全等方面没有明确的主体进行全过程、全方位监管，反复开挖、重复建设，城市“道路拉链”现象时常发生。

　　四是法律法规缺位。目前巴中市还没有出台关于城市地下空间开发利用的系列政策法规，一方面造成无序开发、自由建设、多头经营状态；另一方面在开发、经营环节缺乏土地取得、产权设定、金融税收等政策支持，融资渠道单一，多以政府投资、建设和管理，市场开发积极性不高，开发利用滞后。

　　科学开发利用城市地下空间

　　进一步深化对城市地下空间开发利用重要性和必要性的认识。国际建筑师协会主席莎拉曾经说过，21世纪是开发利用地下空间的世纪。李克强总理日前开会部署，将改善“地下工程”提上改革日程。国办发〔2014〕27号、国办发〔2015〕61号相继两次已出台文件，要求推进城市地下综合管廊建设。巴中市人均GDP超过2000美元，已具备小规模开发地下空间的条件。随着经济的快速发展，土地紧张、交通拥挤、人口增多、环境恶化等问题对城市的制约日益增大。如果对地下空间开发利用不足，工作力度不大，“城市综合症”尤其是土地、交通问题就会阻碍发展。要加强宣传教育，充分认识地下空间开发利用对于再造城市空间、发展城市交通、美化城市环境、繁荣城市经济方面的价值，改变长期以来城市建设重地上、轻地下的做法，把地下空间开发利用纳入城市建设管理的重要内容，每年邀请国内外有关地下空间开发利用的专家学者，开展专题讲座，组织由主要领导带队的考察团，赴国内外发达城市参观考察。

　　尽快编制出台巴城地下空间开发利用总体规划和分项规划。地下空间开发利用具有不可逆性，为避免因规划滞后带来的资源浪费，建议在城市总体规划和分区详规的框架范围内，结合城市道路规划、城市防震减灾规划，联合各管线单位和地下室、隧道等利用单位，编制出台巴城地下空间开发利用总体规划，并把地上地下、居民建筑和公共设施等有机规划。要注重规划的前瞻性，高起点规划，尤其是要保证兴文新区、恩阳新区要有地上、地下两张地图，同时将轨道交通纳入规划。要注重规划的整体性，要立足于整体地上地下空间的功能、区域、形态等布局，实现地上地下空间一体化规划编制。要注意规划的法定性，规划制定后要通过制度和法律程序保障规划的延续性和规划落地。要注重规划的科学性，在规划体系、内容和原则要体现地上地下空间一体化、公共空间连通及网络化、基础设施集约化和廓道化、平战一体化，建立一个基于地上地下空间的城市空间形态优化模式，从经济可行性方面出发，建议老城区规划建设管沟，兴文新区、恩阳新区规划建设管廊。

　　建立和完善城市地下空间开发利用的综合协调机制和负责机构。地下空间开发利用，需建立综合协调制度，整体协调利益关系的准则、方法和程序，只有建立政府牵头、多部门负责、市场及民间参与的专门执行机构，才能实际推动和引导协调机制的运行。建议成立由市人民政府分管副市长任组长的巴中地下空间开发利用协调领导小组，下面常设办事机构，负责全市地下空间开发利用的规划、政策和法规的制定，负责对具体项目的规划、审批、管理和开发建设过程中问题的协调，督促检查规划、政策和法规的实施与落实情况，特别是统筹各类市政管线普查、备案、规划、建设和管理。在协调原则上，应坚持公益优先，发挥市场积极性并作为推动力量；在职责分配上，政府要负责监管和提供综合服务；在决策机制上，要实行市场推动、专家咨询、部门监管、政府最终决策的制度；在具体运行中，应坚持统一规划、部门合作，统一审批、部门配合，统一实施、综合利用原则，确保地下空间开发利用步入法制化规范化轨道。

　　加快研究制定城市地下空间开发利用的法规政策。现有法律和规章对地下空间资源及其开发利用给出了若干规定，但还缺乏明确相互间关联性的具体条文，这在实际操作中存在理解上多义性和模糊性的问题，不利于管理、协调、投资、规划建设的有序性的整体效果的实现。建议借鉴先进地区经验和做法，加快地下空间开发利用法律法规的研究制定，明确地下空间的管理体制和运行机制，制定出台规划、防空和地下空间土地取得、使用权、产权归属、出让价格、优惠政策等相关管理文件。同时，制定地下空间开发环境保护技术规范、内部环境技术规范、防灾和安全技术规范，以及心理对策等技术规范。地下综合体、管廓（沟）等复杂功能设施，也应制定专门法规加以规范。

　　加快推进巴城地下空间的开发利用。要明确开发利用思路，改善城市人口与土地矛盾，美化城市环境，完善城市功能配套。要确定开发利用推进方式，按照谁投资、谁所有、谁受益、谁维护的原则，建立有偿开发利用的市场运作机制，利用多元化投资融资模式（如TOT、PPP等模式）促进地下空间的有序开发利用。要明确目标和步骤，要充分兼顾近期、中期、长期关系，立足长远，整体实施，分步推进。近期要推动地下空间重点工程建设，树好地下空间开发利用典范，目前，重点抓好将军大道—二环路、红军路—回风大桥、东门大桥—中杨大道、巴州大道—二环路、柳津大桥—二环路等地下重点工程，在地下空间产权界定、使用权出让、综合等方面进行试点、试验、示范，探索经验，并予以政策倾斜，以点带面推进开发利用。

　　政协委员及公民代表建言

　　王志国委员：引进第三方专业机构对巴中市地下空间利用和管网建设进行专项普查和勘察，摸清家底，整合部门现有资源和规划，前瞻性的编制巴中市地下空间总体规划和专项规划；要制定巴州城区、经开区、恩阳区地下空间开发规划，形成三地地下空间互连互通的大格局，先建单位要按照专业规范预留地下互连互通工程接口，施工至顶上用地红线或用地规划条件明确的连通接口位置，后建单位要履行互连互通工程后的连通义务。

　　李雪委员：参照发达城市的经验，由市政府分管领导牵头，成立地下空间开发利用管理委员会，下设办公室，明确各成员单位的职能、职责，强化统筹、分工协作，协同推进地下空间开发利用各项工作。

　　吕朝阳委员：探索社会资本参与地下空间开发利用的新路径，完善“政府主导、社会参与、市场运作”的投资融资机制，鼓励采用单独开发、合作开发、租赁开发等方式，投资建设地下商业街、大型地下综合体和其它地下工程，按照谁投资、谁使用、谁受益原则，保障投资主体地下空间开发的土地使用权和建筑物、使用权、经营权、受益权、出租权、转让权和抵押权。

　　王立委员：巴城地下空间开发利用的综合管理法规与政策建设滞后，建议坚持急用先立原则，从当前迫切需要解决的问题入手，逐步完善地下空间立法，如尽快研究制定巴城地下空间开发利用管理、规划、建设等一系列政策和法律系统，以适应巴城城市建设和社会发展的需要。

　　公民代表代昌军：要特别注重地下空间开发利用建设和使用中的安全保障问题，要根据巴城地质、地貌特征，委托具有相应资质的设计单位对地下工程进行专项设计，内容要满足国家、省、市有关标准、规范、规程和规定，并层层报批、论证，建设中要采取有效的安全和防护措施。要加快建立巴城地下空间综合信息网络平台，为科学开发利用提供信息支撑。