税制改革正在成为近期热点,除了个人所得税的改革期待之外,此前一直被关注的减轻企业负担的营改增也再次有了新动向。11月23日,国务院连发两个文件都提到了营改增。

自从2012年始于上海的“营改增”试点改革开展以来,增值税替代营业税的步伐逐步加快,目前正进入最后攻坚阶段。随着“营改增”试点改革的全面推行,未来增值税制度的改革完善将重点集中于税率的简并和统一。

增值税自上个世纪五十年代在法国推出以来,在短短的60多年时间内已经有160多个国家采用。增值税目前已成为我国第一大税种,其收入约占全部税收收入的30%。增值税在国内外的成功实践,都充分证明了其具有的特殊吸引力。

这种特殊的吸引力,来自于增值税的制度优点。增值税在理论上是一种可以让市场机制充分发挥资源配置作用的“中性税收”。因为它不会对市场资源配置产生扭曲和干扰。宽广的税基可以使增值税在所有行业或领域实施,统一的税率可以保证不同行业或产业都按照相同的比例税率纳税,而且由于几乎没有不同产业的税收差别待遇,也就从根本上堵塞了税收漏洞和税基侵蚀,在确保财政收入的充分和稳定方面有着非常强大的功能。

然而,我国现实中离理论还有一定的距离。在税基方面,我国的增值税还没有覆盖所有产业;在税率方面,我国的增值税目前采用了17%、13%、11%和6%四档税率,还有简易征收方式所采用的3%的征收率,众多税率的并存导致了许多问题。

对不同产业适用不同的税率,没有充分体现税收的中性原则,不仅对高税率行业造成了歧视,还会导致税负的不公平。另外,这还容易干扰生产经营模式的选择。例如,同城快递属于收派服务,适用税率6%;而异地快递包括收派及货物运输两项服务,需分别按适用不同的税率,否则从高按11%税率征税。快递业务的这种差别化税收严重背离了增值税制度所要求的中性原则,需要通过改革予以修正。此外,差别税率还导致纳税遵从成本和税收征管成本增加,不仅增加了纳税人和税务机关的成本,最终也增加了宏观税负。

税率简并问题,早在上海率先推行“营改增”试点时财政部官员就已经提出今后要适时调整。2012年2月财政部税政司副司长郑建新就曾表示,增值税改革试点将我国增值税税率档次由目前的两档调整为四档,是一种必要的过渡性安排。“今后将根据改革的需要,适时简并税率档次”。

作为深化财税体制改革的重要内容,党的十八届三中全会提出,“要推进增值税改革,适当简化税率”。这表明高层政策设计者将多档税率定位为一种过渡性安排,这为未来税率改革预留了制度改进空间。

但是,由于“营改增”试点方案的顶层设计并未明确提出增值税税率简并的具体目标,也缺乏具体明确的过渡性安排的时间表,不能提供一种清晰的、可预期的制度规则,从而导致增值税税率简并改革的终极目标变得模糊不清。因此,明确增值税税率简并改革的终极目标是改革的第一步。