入汛以来，我国多地强降雨频发，一些城市发生较为严重的洪灾内涝，引发公众关注。从应急救灾方面来看，各地在总体国家安全观的指导下，确保人民群众生命财产安全高于一切的理念进一步强化，预案启动、救援实施科学高效、快速有力，无论是装备设施的“硬件”还是救援技能的“软件”，都得到了相应提升。

同时我们也应意识到，灾后应急难以满足多层次的社会安全需求。应急是在发生人员死亡和财产损失后，全面启动相应的预案和应急体制机制，以最快速度抢险救灾，最大程度保护生命和财产安全。我国目前的处突应急在“一案三制”、基础设施、队伍技能等多方面已有长足进步，但基于“生理—心理—社会”三层次的危机应对来看，处突应急在“生理救护”方面能积极作为，但在心理疏导、社会秩序维护、公信力提升等方面却有所不足。

笔者以为，单纯的处突应急模式在当前难以充分满足群众的社会安全需求。首先是违反“晴天修屋顶”的风险管理原则，而是反其道行之。其次是不符合“亡羊补牢”的风险管理原则，而是长期处于“灭火”状态。最后是忽视从风险隐患到危机爆发的因果关系，往往过多追责查处危机应急失利的，而忽略制造风险源头的。城市洪涝关乎每位市民的社会安全感，人们不仅期待在灾后能及时有力地处突应急，更期待事前能未雨绸缪地防灾减灾。

从“生理—心理—社会”的社会安全需求出发，城市洪涝灾害治理的评价标准，更应该看风险防范的成效，而不仅仅是应急处置的结果。危机的“善治”标准是防患于未然，最佳的状态是在危机发生之前就能疏导、筹备、预防、预警，从而阻止危机的发生；次好的情况是在不可抗力的危机发生后，能够将损害降至最低，不发生人员死亡或将死亡人数降至最少。因此，要扭转观念，应急处置已是下策，风险防范才是上策。只有建立健全主动和系统的风险防治，才能让城市长治久安，增强人民群众的安全感和获得感。

这就要求城市洪涝的风险防治用对“抓手”，通过风险管理机制来确保社会公共安全。一是“上下游联动”的风险评估机制。重点看“上游”的风险评估是否真正科学可靠、“中游”的风险监管是否切实有效，而不仅仅是“下游”的救灾是否快速及时，也就是做到“关口前移、源头治理”。二是风险防治导向的绩效考核机制。若把绩效考核设定为仅仅看救灾时的表现，是片面的，甚至还可能出现“防灾不尽心、救灾出大力、绩效反而好”的误导。大量的地下“良心工程”，事前程序烦琐、甚至容易得罪人的“风险评估”和“风险整改”等工作，反而可能因为没有爆发危机而默默无闻、“出不了风头”，易导致风险防范好、还不如救灾表现好的情况。三是基于比例原则的风险运营机制。“疏”和“堵”相结合，才能更有效地应对危机。城市洪灾内涝的防卫等级虽然越高越好，但是基于“木桶效应”所做的全面防范工作，也必须兼顾成本和效益。城市洪涝不能全部依靠“堵”，还要应用比例原则指导下的风险管理策略，综合考虑“海绵城市”、疏浚工程等风险防范或替换方案，把救灾成本转换为投入产出比更好的城市风险运营成本，以合理的社会综合投入实现让群众满意度更高的社会效益。

（作者系中国人民大学危机管理研究中心主任）