近年来，随着农村经济发展、农业产业结构调整及农业规模化经营的需要，农村土地流转速度不断加快。国务院出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》后，农村土地改革试点工作正式启动。

王济光

但是，农村土地流转涉及多类主体，矛盾多、利益关系复杂，农村土地流转体制改革需要防范和降低农村土地流转风险。

权属不明晰带来的风险。在农村家庭联产承包责任制框架下，农村土地产权原则上被分解为三种权利：所有权、承包权和经营权。我国农村土地归集体所有，农户仅拥有承包权和经营权，而集体的权属关系并未作明确界定，这使得土地流转的真正主体不清。实际上，相当部分的土地流转合同签订混乱，与户、村、社甚至地方政府均有签订合同的现象，如果当事人双方发生合同纠纷，从司法角度难以界定，留下后患。

市场机制带来的风险。农村土地流转的目的在于合理利用土地资源，实现农业增效，农民增收，实现单位土地面积产出效益上的最大化。作为第一产业的农业，比较效益相对较低，农业投资存在自然和市场的“双重风险”，农业生产周期长，见效慢，土地流转需要的是规模化，而市场抗风险能力低，无利益保护机制。

政策机制带来的风险。一是国家对土地政策的规定与现阶段农村经济发展不相适应。土地承包经营权30年不变，土地比较分散，难以集中，增人不增地，造成有人无田可种，减人不减地，造成有田无人种，出现部分土地撂荒现象。二是土地管制严格。业主流转土地后以发展现代农业、设施农业为主，土地管制过严，不利于业主大胆投入，也大大影响土地流转的综合效益。三是惠农政策不灵活。现目前，农民不但不交农业税，而且还可获得一定数额的农业补贴。因此农民情愿撂荒土地也不愿交出土地，就算流转后，还存在少部分未能流转出的土地农户在自行耕种，不利于大户的经营管理。四是土地流转政策不配套，机制不健全。一旦大户经营不善，无约束机制保证农户的利益。

基础设施及思想观念落后带来的风险。一是农民思想观念保守，通过土地流转来发展二、三产业意识不强，“等、靠、要”思想还比较严重。二是部分农村农业基础设施条件还相对较差，农田水利、道路等基础设施老化，年久失修，不利于引进业主进行规模化、规范化生产。三是部分业主素质较差，诚信度不高，有的甚至在套取国家项目资金后，能经营则经营，不能经营则把烂摊子丢给当地政府。

为此，建议：

适时调整相应的农业政策。一是应着力调整全户长期在外务工家庭的土地。对于长期全家外出，在城镇有稳定收入和住所的农户，改变现有的户籍制度和完善社会保障机制，解决其后顾之忧，然后集体收回其承包地，交由村集体统一经营和流转。二是建立完善的保障政策措施。土地是农民的“根”和农民生活保障的最后一道防线，如果农民将自己的土地自愿流转出来，他们仅靠一丁点租金收入是难以维持生计，应进一步探索与国有土地征用相当的征地农转非政策措施。

统一流转指导价，保护农民利益，积极探索土地银行经营模式。可把农村闲置的耕地及长期全户外出的土地集中起来交由土地银行，按土地存入土地银行的份额由土地中介机构进行统一流转经营，保证农户土地有固定的收益。

较大土地流转项目实行统一可行性论证方案，制定切实可行的准入制度标准。对城市资本转向农业发展的业主，要对农业项目实行评审制，防止以项目为载体套取国家资金。

实行农业项目强制保险。健全农业保险的法律法规，保障农民土地租金的及时兑现，保证农业土地流转规模经营带来的抗自然灾害能力。建立风险基金和土地复垦保证金制度。对土地流转大户按土地流转规模大小收取风险基金及土地复垦保证金，以降低农户因土地流转后不可预见的风险问题。

健全土地流转管理机制，完善社会化服务体系。相关部门要做好土地流转规划，因势利导引导农民按照市场经济发展的需求进行农业的规模化生产和经营。加强政府土地管理部门依法行使土地管理权利的职能，使其享有土地管理的宏观调控权，促进土地流转走上健康的轨道。

（作者系全国政协委员、重庆市政协副秘书长）