结构调整要“放手”让企业和市场去做，政府的作用不是“甩手”，而是要把制度创新和制度供给当作调结构的“抓手”

我国供给侧结构性改革是以解放和发展社会生产力为目标，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。实践证明，不用结构性改革的办法，不仅不能从根本上解放和发展生产力，而且也无法顺利完成结构调整中的“三去一降一补”的五项重点任务。

什么才是“用改革的办法推进结构调整”？我认为从大的方面说，就是要在结构调整中，始终围绕如何使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用来做文章。具体来说，就是结构调整要“放手”让企业和市场去做，政府的作用不是“甩手”，而是要把制度创新和制度供给当做调结构的“抓手”。政府自身的改革是全面深化改革的先导环节和“牛鼻子”，政府是制度供给的主体，也是驱动创新的主体，因此供给侧结构性改革，首先就要求政府增加高质量的制度供给，通过强化政府的制度创新能力，给市场经济运行主体创造优良的制度环境，直接或间接地激励、诱使、引导或强迫市场主体做出有利于资源最优配置的经济决策，最终实现结构调整的目标。

在供给侧结构性改革中，要强化政府的制度创新和制度供给能力，就是指要在结构性改革中，通过制度改革和创新，不断地完善行为规则，并通过法定程序为社会组织和成员、市场主体等设立须遵守的行为规则。这就是说，强化政府层面的制度创新和制度供给能力，就是政府要把经济工作中的新理念、新思想、新方法、新机构、新法规、新政策和新工作载体等，引入原有的制度体系、政策体系和工作体系中，实现新的发展组合能力。

在供给侧结构性改革的背景下，政府层面的制度创新和制度供给，需要紧扣转型升级的主线，重点解决发展中存在的结构性、体制性和素质性的矛盾和问题，重点在于要以“创新、协调、开放、绿色、分享”这五大发展理念来优化相关的制度环境，主要内容包括：

在发展动力问题上，重点强化与科技创新引领新发展、建设创新驱动国家相关的制度供给。科技创新是实现转型升级的主要动力。在制度供给层面，需要从动力、压力和引力三个方面的制度建设，来激励经济主体的创新行为。首先需要完善的是企业作为创新主体的政策体系，要加大对具有经济外部性的新技术、新材料、新工艺、新产品的支持扶助力度。另外是要建立和完善对科技人才创业、创新的支持政策，为其建设高水准的创业、创新平台和载体。

针对人与自然和谐问题，重点强化与环境保护相关的制度供给。建设美丽中国需要把环境保护的倒逼压力，转化为经济转型升级的动力。为此在制度创新和供给上，要把目前限于工作层面的倒逼机制，提升到政策层面，并在此基础上进一步上升到法律法规层面。在环保工作的规章化、制度化中，可以探索实施两类交易制度：第一是建立和健全以单位GDP能耗为基础的节能交易制度，促进各地区能耗量的持续下降。第二是建立和健全以水环境质量为基础的流域生态环境补偿机制。具体是对水质达到一类水标准的地区，达到程度越高、比例越高则奖励越多，而对三类尤其是四类水质比例高的地区，实施惩罚性倒扣。这种制度安排尤其适用于具有上下游关系的区域生态补偿关系。

针对发展不协调的问题，重点强化与建立产业新体系、调整产业结构相关的制度供给。现代产业体系的建设，是实现供给侧结构性改革这一主线要求的具体行动和方案。包括鼓励全面建设协调发展的三次产业新体系、重点鼓励推进工业结构转向中高端、鼓励企业战略性地攀升全球价值链的高端环节、鼓励企业重视对传统产业的技术改造等。

针对发展内外联动的问题，鼓励建立起“走出去”与“引进来”相结合的高水平的双向开放体系。新一轮开放型经济战略，要扬弃单一的出口导向型经济，构建基于内需为主的高水平开放型经济体系。这是新常态下处理开放与发展关系的主要议题。其内涵主要包括两方面：一是基于我国庞大的内需优势，“高水平地引进来”。也就是说，要通过国内各种发展平台的建设和制度环境的优化，以中国不断起飞的内需为引力，大力虹吸全球的人力资本、技术资本和知识资本，让其成为我国创新驱动发展的投入品，成为我国建设创新型国家的生产要素；二是以服务于包括我国庞大内需在内的全球市场需求为出发点，“大规模地走出去”。依托于服务国内市场需求，利用我国巨额的外汇储备资源，在全球范围内大力吸收和就地利用各种先进生产要素，尤其是人力资本、技术资本和知识资本。一句话，基于内需提升我国的开放型经济发展水平，在经济发展进入新常态后，其主要目的是为了得到更多的全球智慧和资源为我所用。

针对社会公平正义问题，建设共享发展的制度保障体系。以共享发展理念为先导，我们的改革发展将与过去有很大的不同：一是在新常态中，发展的指向将改变过去为了GDP、财政税收的不良格局，而是为了满足人民群众不断增长的物质文化生活需要，由此将纠正单纯的GDP导向、大大化解产能过剩，以及地区间政府过度竞争的旧常态现象；二是发展的目的是为了最广大的人民群众，这将改变少部分人通过政策优惠分享发展成果的不可持续状态，表现为将纠正经济社会方面的优惠政策向少数群体、行业、地区过度集中的不良做法，而是更多地实施普惠制；三是与其他四大发展理念相结合，实现新常态下的科学发展，如与绿色发展理念结合，抑制某些利益集团为了自身利益而牺牲环境的急功近利行为，让最广大的人民群众共享蓝天白云、青山绿水；与协调发展相结合，均衡好实体经济部门与虚拟经济部门的利益关系，各产业、各地区的利益关系；再如与创新发展相结合，在发展中让人力资本、知识资本和技术资本，以及一切对发展有贡献的劳动者也能分享股权和红利，实现对创新驱动的最有力的刺激和激励。

（作者系全国政协委员、江苏省首批高端智库“长江产业经济研究院”院长、南京大学教授）