公共财政应履行“最终付款人”角色，只有加大社会保障的财政支出，“从锅里盛饭吃”才能避免调整社保缴费基数所带来新的“被平均”问题。

社保缴费费率阶段性降低后，社保缴费基数也即将迎来调整。据媒体报道，国务院近期印发《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，提出，将城镇私营单位在岗职工平均工资纳入缴费基数统计口径范围，避免对低收入群体的制度性挤出。

近年来，由于社会平均工资统计范围和对象的缺陷，导致低收入者多缴费，出现社保缴费基数“被平均”现象，引发社会强烈反应。据有关专家预测，此次扩大统计口径，社保缴费基数将下降10%左右，无疑是低收入者和负担较重的中小企业、制造业的福音。

但不少公众担心，下调社保缴费基数虽然能少交部分钱，但也有可能导致养老保险金缺口进一步扩大，或降低社会保障水平，带来新的“被平均”问题。

事实上，这一问题关乎我国财政结构。笔者认为，公共财政应担负“最终付款人”角色，只有加大社会保障的财政支出，“从锅里盛饭吃”才能避免调整社保缴费基数所带来新的“被平均”问题。

国际上通常采用“社会保障支出占财政支出的比重”来衡量各国政府的社会保障财政责任，发达国家在30%-50%之间；即使一些中等收入国家，比例也在20%以上。例如，人口老龄化严重的日本，一直是以政府财政补贴支撑的公共养老金体系。2013年，光是养老保障支出一项就占财政总支出的16%。

我国社保“十二五”规划也要求，各级财政将社保支出占财政支出比重提高到25%左右。但由于我国各级政府基础设施支出偏好、财政支出绩效较低、财政供养“人头费”偏高等问题，有数据显示，目前社会保障（包括社会保险）支出仅占我国财政支出的12%。

财政支出增长趋势理论认为，财政支出应呈现“公共支出民生化增长趋势”。在经济发展早期，政府投资占社会投资比重比较大，政府需要为经济发展提供铁路、电力、港口等基础设施建设，因为这是经济起飞的必备条件。但随着经济发展日渐成熟，这些投资比例会逐渐下降。公共支出将从基础设施逐步转向社会保障等民生领域，这些民生方面的支出要显著快于其他支出的增长，甚至要高于GDP增速。

当前，我国不少地区基础设施出现“适度超前”现象，“铁公机”对相关联产业及经济拉动作用减弱，少数地方甚至出现了债务、产能过剩风险。此外，我国地方政府目前仍热衷参与基础设施建设，甚至一些本可以市场化的项目，由此加重了财政负担，并对民间投资造成了“挤压效应”。

社会保障倒“U”型曲线理论认为，经济发展初期由于人均收入较低、能力有限，社会保障水平普遍偏低；随着经济发展，人均收入水平逐渐提高，社会保险负担能力、政府的社会保障能力也在不断提高。因此，财政支出中的社会保障支出比重应该逐步提高。从这一视角看，我国现在显然处于提高社会保障占财政支出比重的阶段。

总之，社会保障有“社会稳定器”美誉，是最大的公共品之一。政府作为社会保障的“最终付款人”，公共财政“民生化增长”也应是政府重要的责任。□盘和林（中国财政科学研究院博士后）