根据中国环境监测总站今天发布的环境空气质量预报,包括北京在内的京津冀多个城市以及太原、郑州、济南甚至西安均出现了重度至严重空气污染。事实上,今年入秋以来,只要是静风、静稳,几乎都没有躲过空气污染。目前,空气污染无疑已经成为人们的心腹之患。

为解决空气污染这一难题,包括环保部门在内的多个政府部门都在努力。然而,12月1日,北京市人大常委会发布的《北京市气象灾害防治条例(草案修改二稿)》(以下简称《草案》)第二款的规定引起了国内外著名法学家、科学家以及学者的高度关注,他们纷纷提出质疑。

《草案》第二款明确将霾列为气象灾害。对此,全国人大代表、资深环境法专家、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅,天津大学法学院院长、环境法专家孙佑海,北京大学法学院教授汪劲,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文,中国科学院大气物理研究所研究员王自发,美国环保协会中国项目主任张建宇,美国加州环保局环境管理工程师开根森,美国杜克大学昆山环境研究中心主任张俊杰等均提出反对意见。

他们认为,人类活动排放大量污染物是造成霾的根本内因,霾的本质是污染,与自然灾害有着根本区别。同时,将霾列为气象灾害,不仅与上位法规定的气象灾害范畴不一致,还将产生污染者可以“依法脱责”等问题,造成法律适用的混乱。

造成任何人排污不需担责的误导

在吕忠梅看来,将“霾”列为气象灾害,作为一个立法问题,需要从科学和法律两个方面加以分析。

她告诉《法制日报》记者,从科学上看,如果将以气象变化方式表现的污染——“霾”定义为气象灾害,那么以大气污染的其他形式如酸雨、光化学烟雾等是否都要定义为气象灾害。“如果这样,几乎所有的环境污染都可以纳入‘自然灾害’的范畴。”吕忠梅甚至用“十分荒唐”来表述她的看法。

“‘外因是变化的条件,内因是变化的根据,外因通过内因而起作用’。尤其是‘外因通过内因而起作用’这一论断,对于我们认识雾霾的形成原因和对策,具有极为重要的指导作用。”孙佑海认为,人类的不合理的行为是形成雾霾的内因。“也就是说,如果没有人类从事严重污染的行为,如果没有造成严重污染,任凭任何气象条件的变化,都不可能形成雾霾。”在孙佑海看来,如果将雾霾列入气象灾害,将影响对气象灾害的性质定位,混淆雾霾污染的治理主体,不利于雾霾问题的有效解决。

“从法律上看,立法首先是一种价值选择和判断,将‘霾’纳入气象灾害,意味着立法者并未将环境保护或者生态文明建设作为优先的价值选择。其次,立法是一种权利、权力的边界划定,如果将‘霾’作为气象灾害,意味着个人不具有呼吸清洁空气的权利、政府也不负有治‘霾’的责任。”吕忠梅指出,如果可以把“霾”作为气象灾害,那么任何人都可以向大气排放污染物而无须承担法律责任,这与绿色发展的理念、美丽中国的愿景显然是完全背离的。

汪劲也认为,霾是人为因素所致,人类不排放致霾污染物,就不会有霾的现象出现。也就是说,离开人类排放活动,自然界自身的变化不可能有霾出现。

中国社科院法学所研究员刘洪岩说,霾一旦列为气象灾害,就会排除人为污染的情形,而成为不可抗力免责事由,需要慎重对待。