“复婚不准操办酒席”“双方均为再婚的不准操办酒席”“违者礼金一律‘没收’”……这些限定性极强的规定是贵州某县的县委办公室、县政府办公室印发的规范管理县辖区内所有城乡居民操办酒席的“红头文件”，文件一经曝出，引发质疑。

管人管事的地方性“红头文件”应该怎么制定？地方在规范“红头文件”中有何举措？记者日前采访了法学专家和地方政府法制办相关负责人。

名叫“规范”不规范

头顶“红头”滥用权

由于文首列有红色字样的机关名称、文尾盖着公章，“红头文件”在公众印象中有着很强的权威性和严肃性。贵州省政府法制办审查与编译处处长王琴介绍：“‘红头文件’是俗称，其中行政规范性文件占很大比重，这也是政府公共政策的主要表现形式。”

中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏说，行政规范性文件(简称“规范性文件”)的内涵和外延，目前国家没有统一的界定。通常在实践中，行政机关制定的具有普遍约束力的，且在效力位阶上低于行政规章的非立法性文件，可视为规范性文件。能否纳入规制范围，关键要看其对公民、法人或者其他组织的权益是否直接产生影响，对上述主体是否有实际约束力。“一些法律往往需要具体的规定来落实，各地执行机关根据实际情况会针对上位法制定具体标准，规范性文件就起着细化执行规则等作用。”

然而，近年来一些地方发布的“红头文件”随意任性，被网民吐槽。浙江某市出台的文件中，根据企业亩产效益综合评价对企业作出分类，在没有法规依据的前提下，对低效类企业作了很多禁止性规定；湖北某市卫计委官网向市直机关事业单位发出公开信，呼吁年轻同志从我做起，年老的同志要教育和督促自己的子女带头响应“全面二孩”号召，文件抬头列着该市总工会、团市委、市妇联、市教育局、市卫计委等8个单位以及文件号，并在结尾加盖8个单位公章。该文件在政府部门官网公布4天后被撤下。

曹鎏的课题组在调研时发现，各地对规范性文件的概念认识不同、把握不一。“有的地方将所有行政机关制定的文件都纳入规范性文件的范畴，在制定执行时就可能出现各种问题。”