在北京朝阳区的和平家园，一家名为“寸草春晖”的养老院在过去五年多的时间里，为许多半自理和不能自理的高龄老人提供服务，成为专门针对失能失智高龄老人的社区养老院典范。

办一家专门服务失能失智高龄老人的养老院，今天仍然是一件带有一定风险的行为。失能失智老人的照护难题逐渐演化为少子化家庭的隐忧，市场对更精准的养老服务模式有着迫切召唤。

2016年10月20日，北京市老龄工作委员会印发《关于加强老年人分类保障的指导意见》，依综合困难程度划分政府保障优先顺序，将老年人划分为四类人群，指出“重点保障群体是指具有本市户籍的全部或部分丧失自理能力的老年人，以及其他面临困难、市场和社会家庭难以独立解决的老年人。”北京市民政局社会福利处管理副处长李树丛认为，这个文件“明确了不是对所有的老年人都该使用一个政策和标准来进行保障”。

但从全国范围来看，“真正把有限的资源用在刀刃上”，尚未成为养老服务政策制定中的广泛共识，“将失能失智老人作为基本养老服务对象”缺少明确的政策定义。

中国老龄产业协会副会长、专家委员会主任张恺悌指出，养老服务业发展过程中逐渐走向成熟，真正的问题是“解决那些有需求又没有能力获得服务的人群的问题”。在这一过程中，政府、企业与社会需明确各自的位置与着力点，在政府的主导作用和社会资源利用之间找到平衡。

合理配置资源 分类保障老年人群

伴随我国人口老龄化进程的不断加快，人口深度老龄化将成为一种社会常态。

根据2016年8月北京市政府常务会审议通过的《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》，截至2015年底，全市60岁及以上户籍老年人口约313.3万，占户籍总人口的23.4%，户籍人口老龄化程度居全国第二位；全市常住老年人口340.5万，占常住人口总数的15.7%。北京市正处于中度老龄化时期。

庞大的老年群体以及由此产生的养老服务需求，对经济社会发展产生着全面深远的影响，同时也对老年人的分类管理、分类保障提出了要求。

李树丛认为，从前对老年群体不加区分的做法给民政部门的工作带来许多“吃力不讨好”的难处。“过去我们没有对老年人进行分类，即便花了很多钱做了很多事，但是百姓的获得感并不强。”而随着政府养老工作思路的调整，北京市对313万多户籍老人进行了细分,明确将政府资源合理调配、科学配置到不同类别的老年群体，让真正有需求的老年人具有更多的获得感。

“我们要让老人有尊严地活着，但不能鼓励泛福利化。福利政策应该从核心群体向外围群体拓展。”

根据北京市老龄工作委员会印发的《关于加强老年人分类保障的指导意见》，重点保障群体为具有北京市市户籍的全部或部分丧失自理能力的老年人，以及其他面临困难、市场和社会家庭难以独立解决的老年人。主要包括失能老年人、失智老年人、残疾老年人、独居老年人、高龄老年人。

伴随这一思路转变，北京、上海等地已出台了相关文件，逐步明确了政府在构建养老服务体系的进程中的着力点，强调重点保障好失能失智老年人群。

《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》提到，在重点保障经济困难、高龄、失能、失智、失独等特殊困难老年群体基础上，推进养老保障和养老服务适度普惠与均等化。上海市政府2016年9印发的《上海市老龄事业发展“十三五”规划》也明确指出，坚持“保基本、兜底线”的基本原则，重点加强对失智失能、高龄独居老年人的基本养老服务供给。

但在全国范围内，将失能失智老人作为基本养老服务对象仍然缺乏明确的政策定义。不少专家呼吁指出，政府应在养老服务业的发展中发挥领航和掌舵的作用，而当下应尽快明确政府自身责任，把失能失智老年人的照护责任纳入基本养老服务中解决。