人民政协网北京3月12日电（记者 朱婷）过去的2016年,对于从事餐饮行业的刘军来说,是一个收获之年。十几岁便外出打工的他,奋斗多年后有了自己的小公司。去年,他用这些年的积蓄在湖南省长沙市星沙区买下了一套三居室,并把妻儿的户口从老家农村迁到了长沙。

“加快推进新型城镇化,深化户籍制度改革,全面推行居住证制度,又有1600万人进城落户。”这是今年的政府工作报告中的表述。刘军一家,便是这1600万人的一个缩影。

2014年6月,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出到2020年,要努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

去年,国务院发布《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,鼓励仍然持有农村户口的人群到城市落户。而根据今年的政府工作报告,我国将继续深化户籍制度改革,实现进城落户1300万人以上。

新型城镇化的核心,是人的城镇化。在两会上农业界别的委员们看来,数量庞大的农民工要真正融入城市,成为城市的新居民,或许并不只是数据的达标那么简单,在引导推动农民工进城落户过程中,还有许多体制机制需要完善,农民的利益诉求需要考虑。而如何解决城与乡、城与城之间差距的问题,是最根本的发展目标所在。

进城:为了更好的生活

“安徽是农业大省,也是农民工大省。”来自安徽的全国政协委员王鹤龄向记者出示了一组数据,去年,安徽全省农民工总量达1878.4万人,其中,外出农民工1380.1万人。

据他了解 ,这些农民工的流向多数在北上广等特大城市,以及江浙沿海等经济发达地区。光是安徽阜阳市,便有好几万农民工在北京从事建筑行业。

“每个人都有对幸福生活的渴望,农村与城市的巨大差距,是农民工尤其是新生代向往城市的原因。”王鹤龄认为,推动农民工市民化,促进农民工融入城市,是城镇化发展过程中的必经阶段。

“为什么进城?现在我国的区域发展仍然很不均衡,许多地方的农村跟城市相比仍有很大差距。”全国政协委员霍学喜对记者表示,城市的公共基础设施、社会保障普遍比农村好,对农民工自然有吸引力。许多农民工在城里已经务工多年,对所在的城市比故乡还熟悉,如果能让他们落户,也有助于拉动内需、解决留守儿童问题。同时,农民工进城后,通过土地承包权的转让,能促进农村土地的集约化经营,对发展现代农业也有助益。

“对于农民工来说,他都到城里那么长时间了,怎么可以不让他落户?这是人之常情。”在全国政协常委陈锡文看来,推动一亿非户籍人口在城市落户的问题,已经从国家法律政策层面确定,带有法律约束性。但另一方面, 它涉及城市的接纳能力问题,如何去解决那么多人在城市的落户,取决于一个城市的财政能力和资源承受能力。

他表示,农民工要享受同等的市民待遇,至少要有四个方面的保障:一是要有足够的就业机会,二是得有稳定的住所,不一定是自己产权的房子,哪怕是租的、廉租房都行;三是有和当地居民同等的社会保障,四是随迁子女能享受跟城市孩子同等的义务教育。

“所以,法律政策定了也好,还是我们对农民工抱有同情,认为应该让他们在当地落户也好,都表达的是一种诉求。但是这个能力,得建立在发展的基础上。” 陈锡文表示。

如何落户:分类指导很重要

“引导农民工进城落户,一定要分层级进行。” 霍学喜对记者表示,特大城市、中小城市、小城镇各有差异,由于产业层次不一样,专业化程度不一样,对人的技能要求是不一样。

“比如说到北京落户,不说买不买得起房子,租不租得起房子都是个问题。”霍学喜认为,农民工要真正变成市民,还要考虑适应城市生活的能力,包括财产能力、资源能力、职业技能、融入社会的能力,这些取决于社会资本和社会网络,非常复杂。

他建议,对于农民工的流向, 国家有关部门特别是国家发改委和国家统计局,要进行摸底,制定相对精准的规划,比如多大比例进入一线城市,多大比例进入二三线城市,以及中小城镇。“这些涉及公共设施和服务配套的问题。”霍学喜说。

“户籍限制越严的地方,往往是社会保障越好的地方。加入北京户籍放开,很多人会蜂拥而至,哪怕去郊区当农民也好。我们看到的这种壁垒,随着大中小城市一级级弱化,到县城基本上就没有什么限制了。”全国政协委员柯炳生表示,农民工市民化的问题,不只是城乡之间的问题,还有城与城之间的问题。从政策制定来看,子女的就学问题、高考问题,购房购车,社会养老保险等问题,都需要对落户进来的农民工一视同仁,这对于地方政府来说是一大考验,值得认真研究。

数字背后:要让农民工更“有感”

在《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》中,提出“十三五”期间,户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上。到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%,各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。

“对于去年1600万的数据,我们代表委员在一起碰头时也在讨论,这个1600万是否包括新生人口的落户,行政区划变动,比如村民委员会改居委会带来的调整,以及中小城市来到大城市的落户?”陈锡文说,除了农民工进城落户,以前还积累了不少数量的高校毕业生,集中办了一批,这个数量也是比较大的。

同时,近年来,随着城镇化的发展,我国绝大部分省份陆续取消了城乡两种户籍。这看似是好事,但也掩盖了问题。

“这样一来,城乡都一个户口了,到2020年城镇户籍占到45%的指标也无从考核。”陈锡文对记者表达了他的担忧:“城市的政府管理者为解决农民工进城问题,是不是引起了足够的重视,有没有尽全力去解决。或者足够重视了,但由于现在经济进入新常态,财政收入增幅下降,地方政府没有能力做这件事。于是就上有政策,下有对策,全域一个户口。”

陈锡文表示,政府单纯追求数据并没有意义,最终要看老百姓有没有获得感。农民工有感了,才说明改革取得了实际成效。

“农民工虽然市民化了,但是入学仍然要交钱,就医、就业、生计的可持续仍存在很大问题,这是很普遍的现象。”霍学喜认为,城市化过程如果太快,会导致一系列的阵痛。要让农民工在这个过程中减少心理的震荡,更多考虑他们的利益诉求。

未来:期望在城乡之间自由流动

在柯炳生看来,许多发达国家的城镇化程度都非常高。城乡之间没有截然的界限,而我国由于历史上长期城乡发展不均衡,差别明显,在现代化过程中,我们所要做的是一步步缩小城乡差距,“这道坎一定要过”。

十年前,柯炳生在农业部农村经济研究中心工作。“那时农民一点最低生活保障都没有,现在有了,也没有养老保障,现在体系已经建立,虽然水平仍有差距,但差距在一点点变小。” 他表示,要让农民工进城享受同样的市民待遇,需要解决城乡差异、地域差异等。城市化的过程,也就是城与乡、城与城之间差距不断缩小的过程。在发展的基础上,才能对进城农民工真正做到平等和包容。

“城市对农民开放的政策程度不高,城市的财政收入和公共服务能力有限,政策制定者是比较保守的,产生一定的排斥性。” 霍学喜表示,农民工进城落户,从根本上来说,是法律和制度问题。未来,无论是农村居民,还是城市居民,都应当有自由选择的权利。

另一方面,随着我国统筹城乡一体化的推进,农村的基础设施不断改善,社会福利更加健全,也出现了农民进城意愿不强的情况。

“新世纪初期,经济增长快的时候,一年可以有800万左右农民工进城,这两年,前年降到63万,去年降到50万。是农民不愿意来了,还是城里装不下他们了?两方面原因都有。”陈锡文对记者表示, 城镇化发展是有阶段性的,一开始需要农村有大量劳动力,农村收入水平比较低的时候,大量农民就来了。现在经济发展进入新常态,不可能有这么多的就业机会,对于农民来说,他的生活在不断改善,政府给农民的基本社会服务和社会保障在不断提高, 他也有了更大的选择性。

“这是一个积极的变化,说明经济在发展,社会在进步,人有了更多的自主选择权。农民也是,愿意在城里可以继续干,愿意回乡创业,也有很多机会。”陈锡文说,要摆脱城里比乡下好的思维定势,这个情况出现的时候,农民就有选择了。

“如果有一天,我们不再追求城镇化率有多高。不管在哪里,能享受到政府提供的基本公共服务是一样的。这个时候,人就有了充分的自主选择权,不一定非要进城,这是大家都乐意看到的。”陈锡文这样描述他心目中的愿景。