人民政协网3月12日电（记者 汪俞佳）“相较于大气污染、水污染，土壤污染‘看不见’，容易被人忽视。”农工党中央参政议政部副部长王素芳告诉记者，继建言水污染防治和水资源利用后，农工党中央今年将目光投向土壤，提交了《关于转变立法理念注重多元共治加快完善土壤污染防治基本法律制度的建议》，从立法的角度为土壤污染防治鼓与呼。

■持续建言联合发力

这并不是农工党中央首次提交相关建议。

作为以医药卫生、人口资源和生态环境为主要界别特色的参政党，农工党中央近年来持续关注土壤污染问题。在2015年7月农工党中央举办的第十届中国生态健康论坛上，全国政协副主席、农工党中央常务副主席刘晓峰专门主持召开了“土壤污染防治专题座谈会”，与有关专家学者就相关问题展开讨论。

2016年3月，农工党中央向全国两会提交《完善土壤污染防治法律体系，依法遏制土壤污染的建议》，呼吁加快土壤污染防治立法，形成完整的土壤保护法律体系。

两个月后，国务院发布《土壤污染防治行动计划》，即“土十条”。“土十条”的发布，无疑为土壤的保护治理工作注入了一剂强心针。至此，水、气、土三大环境领域，从国家层面均出台了行动计划。

“我国已经制定了大气污染防治法和水污染防治法，但遗憾的是，至今还没有专门的土壤污染防治立法。”《土壤污染防治法》何时出台？成为农工党中央关注的焦点。

为更好地了解当前土壤污染现状和土地资源保护情况，2016年10月，农工党中央和全国政协社会和法制委员会组成联合调研组，由刘晓峰带队，赴江西、湖南两省开展实地调研。

调研中，地方有关部门的反馈与调研组的很多看法不谋而合。在农工党中央看来，当前土壤污染问题的出现虽然与部分地区土壤酸化加剧、土壤中重金属背景值偏高、有色金属冶炼产业规模大等特殊因素有关，但更主要是由我国经济社会发展中长期形成的“高投入、高消耗、高排放”的粗放型发展方式，以及城乡社会长期存在的“大量生产、大量消费、大量废弃”的生产生活方式造成的。农工党中央认为，依法科学防治土壤污染，关键在于树立预防为主、综合治理的理念，充分发挥制度的刚性约束作用，建立完善的土壤污染防治法律法规体系。

■从“末端治理”向全过程控制转变

实际上，为保护土壤环境，国家先后出台了很多法律法规，但相关条款分散在《环境保护法》《农业法》《土地管理法》等法律法规之中，缺乏系统性和可操作性，重点不够突出，违法成本低。

在农工党中央看来，究其原因，主要是“末端治理”的立法理念不适应土壤污染防治的积累性、隐蔽性、综合性特征，难以为土壤污染防治和土壤资源保护工作提供完善的法制保障。

据了解，全国人大目前已启动相关立法工作，全国人大环境资源委员会正在就《土壤污染防治法（征求意见稿）》广泛征求各方面意见。为更好推进《土壤污染防治法》的立法工作，农工党中央建议，正在制定中的《土壤污染防治法》宜从国家发展战略高度，强化“风险管控”立法理念，在“源头预防”与“末端治理”两头发力，完善土壤保护制度的顶层设计，系统解决土壤污染防治问题。

在湖南调研时，农工党中央发现，湖南在试点地区采用的“边生产、边修复”的治理模式，通过农艺调控、替代种植、种植结构调整，以及划定特定农产品禁止生产区域等措施，确保了农产品质量安全，保障农用地得到安全利用。

“地方一些好的经验要总结借鉴。”农工党中央建议，建立土壤环境质量基础信息库和信息共享机制，土壤基础信息库在规划、国土、农业、林业、住建、环保等部门之间实现互联互通、信息共享。建立和完善土壤污染等级划分制度，实行土壤的差异化管理和风险排序。以保障食品安全和人体健康为目标，建立土壤污染与人群健康调查、监测和风险评估制度。

■加强“多元共治”注重“系统协调”

调研组所到之处，地方相关部门负责人多次提到，“目前土壤污染防治工作‘政出多门’、‘九龙分治’现象严重。”

“土壤污染防治是一项耗资巨大的长期性工程，‘大家污染，政府治理’既不科学也不可行。”农工党中央认为，在《土壤污染防治法》制定过程中，宜高度重视中国土壤污染的“中国特征”，充分发挥政府监管职能和市场机制两个方面的功能，两手发力，通过制度性安排建立“多元共治”的土壤污染防治体制机制。

农工党中央提出，应明确土壤污染由环境保护主管部门统一监管、相关职能部门在法定范围内承担土壤污染防治职责的管理体制，尤其要确定各级政府对所辖区域土壤环境质量负总责、环境保护主管部门承担“监管者”责任的法律定位。

总的来说，《土壤污染防治法》作为土壤环境保护领域的‘龙头法’，具有‘顶层设计’的功能，但其所建立的土壤污染防治的法律制度，必然会对已有的法律制度产生影响。“这就需要高度重视立法的系统性、协调性，否则会因法律冲突而影响实施效果。”

为提高土壤立法质量和可操作性，健全土壤污染防治的法律制度体系，农工党中央建议全面梳理《土壤污染防治法》与《环境保护法》《土地管理法》《森林法》等相关法律的关系，确立土壤污染防治领域的保护优先、分类管理、风险管控、安全利用、综合治理、污染担责等基本制度。