原标题:“为官不为”:内涵逻辑、类型表现和治理路径

作者:华北水利水电大学法学院副教授 楚迤斐

内容提要:“为官不为”是一种不良公共行政行为,它虽说是行政作风问题,但其危害不亚于行政腐败,或者说是行政领域的一种“变相腐败”,因此必须强力治理。“为官不为”的类型表现主要有“现象说”和“主观说”。前者包括懒政、庸政和怠政,后者包括不愿为、不想为、不敢为和不能为。每一类型都有其不良行为动机,而其共同本质都是降低行政的效率和诚信,败坏公共行政良好形象。治理“为官不为”,必须坚定为民服务的核心理念,用法治思维强化职责义务,用完善的激励机制管干部,健全行政监督与问责机制,用培训锻炼提升行政才能。

关 键 词:为官不为/懒政/庸政/怠政/公共职责/问责机制

标题注释:河南省哲学社会科学规划项目(2016BZZ006),河南省政府决策研究课题招标项目(2016B279),河南省高等学校哲学社会科学创新团队支持计划(2017-CXTD-08)。

近年来,我国公共行政领域驰而不息地开展作风建设,呈现了风清气正的行政生态环境。对此,有些行政官员却感到不适应,孽生了“为官不为”不良行为,职责意识淡化,工作无所作为,作风疲沓懒散,政策执行软弱,行政效率下滑。公共行政学鼻祖威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)说过:“与君主制一样,在共和制的条件下,信任政府官员的唯一根据是效率。”[1]而“为官不为”造成行政效率低下,必然失信于民,严重损害公共行政的公众形象,严重阻碍公共政策的顺利执行。对此,我国领导人高度重视,已将其上升到治国理政的高度,2015、2016年的国务院《政府工作报告》均纳入了治理“为官不为”的内容。本文拟探析“为官不为”的内涵逻辑、类型表现和治理路径,以期对于公共行政领域的政治清明、勤政高效有所裨益。

一、 “为官不为”的内涵逻辑

虽然“为官不为”古来有之、司空见惯,但如果科学解析其内涵逻辑,也非轻而易举。在现代公共行政领域,“为官不为”毋庸置疑是一种应当治理的官场弊病,但在我们解析“为官不为”概念时,必须先搞清楚什么是“为官有为”的内涵。行政官员之所以“为官”,是由于官员头上有官衔(职务)、手中有权力,但这两者都不是行政官员私有的,而是公共的或公有的。行政官员执掌的权力是公共权力,它来自公民的让渡和授权,即所谓“主权在民”,据此行政官员就应当运用手中的权力“为人民服务”,谋求公共利益;同理,行政官员头上的职务是公共职务,它是体现公共部门尤其是政府机关职能职责的符号,职能表明某一政府机关所承担的工作任务或公共事务,职责表明某一政府机关及其官员为完成工作任务或公共事务所要承担的责任与义务,因此官员就应当尽职尽责、尽心尽力地做好工作,无愧于公共职务赋予的职责与义务。否则,行政官员出现不能充分行使公共权力为民服务,或者不能尽心尽力履行公共职责,造成行政效率下降、公共利益受损的工作行为,就是“为官不为”。简言之,“为官不为”就是为官不谋政,在位不作为。显然,这是与“为官有为”的内涵相矛盾的,也是与行政官员存在的客观根据和社会价值相悖的。

依法行政是政府及其官员活动的基本准则,即政府及其官员必须依照宪法、法律及行政法规,来行使公共职权、采用行政手段、实施行政行为。这是公共职位的固有含义,是官员谋政的政治底线。从行政法意义上讲,“为官不为”是行政不作为的违法行为;“行政不作为”属于行政行为范畴。行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为,前者具有普适性,后者具有特别性。“为官不为”的“行政不作为”发生在具体行政行为中,而究竟什么是“行政不作为”?理论界尚无共识。我们的理解是,如果官员在“公共行政领域负有应当作为的权利义务且具备能够作为的条件,但在行政法定程序上却没有作为或不充分作为的行为”[2],就是“行政不作为”。这表明,政府官员在工作中积极作为不仅是普通道德责任,也不仅是行政法律责任,而且是建立在普通道德责任和行政法律责任之上的特定行政道德责任,是政府官员法定的责任与义务。或者说,行政官员在一定的政府机关工作岗位上,有作为是必须的、法定的,做好工作、工作做好是应该的、道德的。同时,行政官员的职务是政府依法授予的,组织为实现其使命,对官员制定有约束其行政行为的纪律,这也是官员在行政工作中必须遵守的,即行政官员有为或不为要受到组织纪律的限制。

在我们把“为官不为”放在法纪框架探讨的同时,有必要进一步思考在行政官员遵纪守法前提下的作为(to act)和不作为(not to act)之间存在着的适度问题。因为,“为官不为”一般都没有达到违纪犯法的程度,只不过没有达到既遵纪守法又充分作为的适度。而行政官员在遵纪守法极限内,一方面在工作岗位上任何事都不干的过度不作为很少见,另一方面在工作岗位上任何事都自己干的过度作为也很少见。这就是说,在行政官员的活动区间很少存在“两种极化状态”:过度不作为而形成的“为官不为”,或作为太多而形成的“大包大揽”。前者不仅是公共行政效率价值实现的障碍,而且会使政府及其人员的公信力下降;后者实际上就是美国当代著名公共行政学者沙夫里茨(Jay M.Shafritz)领衔编著、在全球公共行政领域颇具影响的《公共行政导论》著作中指出的“过度管理(overmanagement)”,它不仅“导致微观管理和组织僵化的结果”,而且“阻止形成更高效率的组织单元”[3]。因此,“两种极化状态”对法纪虽不是直接违反,但也是一种间接、隐性违反,都是政府良好治理不愿看到的。问题的关键是,我们探讨的“为官不为”更多的是指行政官员在工作岗位上的“有所作为而没有充分作为”的行为现象。如何考量“有所作为而没有充分作为”呢?一是要根据工作职责考量,行政官员如果对于工作职责范围内的常规性工作没有做充分或者做得效率低、质量差,那就是“为官不为”;二是如果行政官员仅仅把常规性工作做得充分且效率高,而在工作中不能积极主动、开拓创新地提升工作的水平和境界,尤其是遇到与其工作职责相关的突发事件时不敢担当责任,错失应对突发事件的良机,那么这些无疑也是“为官不为”。无论哪一种情况,都将不利于公共行政为社会提供良好的公共服务。

公共行政的根本属性是公共性,它决定了大公无私、为民服务是行政官员的工作本性。1883年问世的《彭德尔顿法案》规定,行政职位不是党派私产,而是一种公共职责[4],其工作本质是公共服务。美国当代著名公共行政学者登哈特夫妇指出,公共服务工作要求“作为一名公共行政人员,你不仅有义务实现效率和效能,还要对许多帮助界定公共利益的实体作出回应,这些实体包括民选官员、立法机构成员、顾客或选民团体以及普通公民等。……要完成这样的重任,其途径是相当复杂的,当然回报也是特别的。在为公众提供服务的过程中,你可以获得一种特殊的成就感和个人满足感,这一切都源于为他人提供服务以及对公共利益的追求”[5]。这表明,行政官员在工作岗位上,基于对行政公共性的维护,秉持“为人民服务”的宗旨,充分作为,敢于作为,高效作为,优质作为,这不仅是理所当然的公共职责,而且是一种彰显公共性的社会理想抱负。行政官员倘若“为官不为”,无论其出发点还是落脚点都会留下自私、狭隘的脚印,都是与公共行政本质相背离的,都是与公共职责的社会使命不相容的,不仅不利于实现公共利益,甚至在以隐蔽的形式化公为私。因此,对于“为官不为”及其危害性万不可小觑,它虽是生长在政府机体上的慢性病,但任其滋蔓,必会养痈为患,不仅官员个体会步入违纪犯法的泥潭,而且会使政府坠入失信于民、腐败无能的深渊。