提案协商机制创新的基本思路

基于上述思考路径,提案协商机制和程序创新的基本思路是:议题要集中,提案要分类,对话密度要增加,协商共识要公开。

“议题要集中”指的是,在高度尊重提案人的民主权利的前提下,在某个时间段内(例如在政协全体会议期间),提案人集中围绕某几个重点议题进行研究并提出意见和建议。这些重点议题可以由提案组织者提出初步待选议题,经提案人广泛协商后确定。这是针对目前提案数量大而重点淹没所提出的举措,通过议题的集中引导提案人围绕重点履行职能,以克服目前提案议题的“散和泛”所导致的提案数量大而重点不突出的状态。其机制上的具体切入点在于倡导以政协界别为单位的集体提案,在程序上给予集体提案在协商中的优先地位。

“提案要分类”指的是,把众多提案按其采用何种协商办法而分为数类,如“重点协商”、“重点调研”、“要求书面答复”等,通过分类明确重点,围绕重点加强协商,彰显协商的实效性。这一分类项目在现行的提案纸首页即应有这样的设计。以此一初步分类为基础,进而在不同层面进行协商,例如在提案人之间、在政府部门和提案人之间等进行协商,经过协商最后确定提案的类别,特别是需要重点协商的提案。然后根据不同的类别,确定不同的协商方式和办法。如“重点协商”的提案,通过“重点提案办理协商会”等方式进行协商,“重点调研”的提案,通过相关方的联合调研,对原提案进行调整、充实、补充等,形成新的提案,再在新的提案的基础上以“重点提案办理协商会”等方式进行协商。“要求书面答复”即是由提案办理部门对提案人的意见和建议以书面方式答复。

“提案分类”的做法在实际工作中都有体现,问题只是在于进一步完善,加强分类环节的协商性,并形成规范。

“对话密度要增加”指的是,在提案议题的确定、提案的分类、提案的协商、共识的形成等环节,都要增加对话的密度,特别是重点提案的协商,要制定相应的机制和程序,给予充分的时间进行反复协商,力求达致具体、明确的共识。比如对提案所提出的意见和建议,何者能行,何者不能行,何者需要何种条件方能施行,等等,都需要明确。形成共识是协商实效性的关键环节,必须加以相当的重视。在此过程中,协商各方都会改变原先的认知,形成新的态度和立场,这是协商的题中应有之义,是协商理性的重要体现,要加以倡导和鼓励。

“协商共识要公开”指的是,各方协商的结果要向社会和媒体公开。这就需要把取得的协商共识形成协商文本,并由协商各方签字确认。这样做的好处,一是促使协商各方明确表达自己的意见,二是有利于协商共识进入决策有明确的依据,三是协商共识的公开有利于社会公众和舆论对于我国协商制度的运行及其实效性有清晰的认知,增强制度自信。

提案协商机制创新的具体建议

第一,以《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》(以下简称《条例》)整合、规范提案工作文件。现行有关提案工作的机制性规范文件,除了《条例》以外,还有《关于开展全国政协专门委员会提案工作的暂行办法》、《中国人民政治协商会议全国委员会优秀提案和先进承办单位评选表彰暂行办法》、《中国人民政治协商会议全国委员会重点提案遴选与督办暂行办法》、《中国人民政治协商会议全国委员会提案委员会提案审查工作细则》(暂行)、《中国人民政治协商会议提案办理协商办法》等。建议把所有五个配套性文件的规范性内容一体纳入《条例》,突出《条例》作为覆盖和规范提案工作的所有方面和各个环节的地位和性质。

第二,完善“重点提案办理协商会”机制。“重点提案办理协商会”这一方式,其特点和优点在于深刻体现了“面对面协商”这一协商民主的基本精神,对于增强提案工作协商实效性,具有十分广阔的发展空间。建议细化重点提案提出和确定的程序。重点提案即协商会议的议题,应明确规定全体政协委员、政协参加单位以及政府部门,都可以提出何者为重点提案,要求作为协商会议的议题。经过召开议题协商会议等方式反复协商,加以确定。细化会议发言的程序。会议的发言即各方的对话协商,为达致协商对话的充分和深入,要给予与会者展开多轮对话的充分的协商时间。三是规定协商共识形成的程序。明确规定以《协商会议纪要》作为协商共识的文本,并明确《纪要》内容公开的范围和方式。

(作者系全国政协委员、中国人民政协理论研究会常务理事)