作者:南京师范大学学前教育政策研究中心主任 王海英

《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》的审议通过,从法理上来看,解决了我国民办教育发展中法人属性不明、财产归属不清、政府扶持不到位等问题,将举办者从原有的、不合理的双重预期,调整到一个责权利更加清晰的法律框架中来,将举办者出资办园明确区分为捐资办园与投资办园,从法律层面明确了举办者对投入到民办园中的财产预期和收益预期。

当法律逻辑已经顺畅,行政逻辑如何展开?如何鼓励举办者选择捐资办园?各级政府行之有效的举措,也许可以包括四个方面。

创新捐资办园的激励措施

在新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称新《民促法》)的背景下,举办者选择了非营利性民办园就意味着选择了捐资办园,选择了放弃投入资产的财产权。新《民促法》第六条规定:国家鼓励捐资办学。国家对为发展民办教育事业作出突出贡献的组织和个人,给予奖励和表彰。同时,第四十八条规定:国家对向民办学校捐赠财产的公民、法人或者其他组织按照有关规定给予税收优惠,并予以表彰。这意味着从法律层面来看,政府激励捐资办园的方式包括三方面:奖励、表彰及税收优惠。

一是奖励措施。各级人民政府给予捐资办园者的奖励包括现金奖励、物质奖励及机会奖励。

现金奖励,包括直接颁发个人奖金和对接受捐赠的学校给予财政配比资金。其中,颁发给个人的奖励资金既可以按一定标准颁发,也可参照《浙江省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育进一步促进民办教育健康发展的实施意见》(代拟稿)(以下简称《代拟稿》)中的倡议:各级政府可建立民办学校捐赠资金财政奖励制度,即按举办者捐赠资金的规模进行一定比例的财政奖励。同时,地方政府还可以通过配比财政资金来实施捐资激励,即参考公办学校的做法。如很多地方在公办高校接受田家炳基金会、邵逸夫基金会捐赠时,一般会配比一定资金,用于建设相应的项目。地方政府可以根据非营利性民办学校募集的捐赠资金,按照一定比例配比相应的财政资金,用于激励社会捐赠。

物质奖励,也可以指向捐赠人和接受捐赠的学校。其中,面向捐赠人的包括给予物质奖赏,面向学校的则包括设施设备等。

机会奖励,如优先评职晋级、子女优先入学、入园免费等。

二是表彰。对捐资办学的举办者,各级政府除了进行直接的物质奖励外,也可进行精神奖励,如给予通报表扬、授予荣誉称号等,提升捐赠者的社会声望,增进企业产品的品牌美誉度。

三是税收优惠。按照现行税收法律和相关法规规定,各级政府对企业、个人、社会组织的捐赠行为实行税收优惠政策。其中,企业向非营利性民办学校的捐赠,在年度利润总额12%以内的部分,可以在计算应纳税所得额时扣除。个人的捐赠,则可以在个人所得税前加以扣除。同时,按照慈善法的规定,企业慈善捐赠支出超过法律规定的,准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分,允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。

落实捐资办园的扶持制度

在新《民促法》第七章“扶持与奖励”中,共有八条扶持办法。具体包括专项资金、七项扶持、税收优惠、接受捐赠、金融信贷、土地优惠等。为了更好地激励举办者捐资办园,各级政府要落实以下扶持制度。

一是财政补贴。新《民促法》厘清了两类学校各自的身份和属性,非营利性民办学校举办者不可以在办学期间取得办学收益,终止时不可以收回学校余下财产,这样的法律规定使财税扶持措施可经合法通道进入非营利性学校,不会因制度的漏洞而导致国有资产流失。

从国际经验来看,政府财政对民办教育给予支持是普遍的做法。一些国家的公共教育经费中,直接或者间接用于私立教育机构的资助占总经费的15%,而我国支持民办教育的财政性教育经费仅为1.2%。在我国当下,非营利性民办园如果仅依靠学费收入,其发展的水平和空间都会受到很大限制。地方政府可以建立财政补贴的具体标准和办法,如可以根据公办学校生均事业费标准,按照一定比例向非营利性民办园拨付生均事业费,支持和监督其按照非营利性方向办学并不断提高教育质量。

地方政府也可以采用民办教育发展专项资金、基金奖励、捐赠激励等方式对非营利性民办园进行财政补贴。政府增加财政补贴的力度,一方面可以支持民办园健康可持续发展;另一方面也可以减轻受教育者负担,强化对民办园收费、质量的管理与规范。

二是税收优惠。新《民促法》第四十七条规定:民办学校享受国家规定的税收优惠政策。其中,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。各级政府要根据法律法规的相关规定,创新非营利性民办园的税收优惠措施,保障非营利性民办园各项法律权利的实现,为非营利性民办园发展提供强大的制度保障。

三是土地优惠。新《民促法》第五十一条规定:新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。因此,在实际操作中,各级政府对非营利性民办园的用地优惠政策不仅限于划拨,还可以有其他优惠方式。譬如,政府协议价租赁或政府租赁非营利性民办园举办等方式。而且,地方政府在出租、转让闲置的国有资产的过程中也可创新方式,采取混合所有制设立新型非营利性民办园。

细化终止办园的补偿奖励

政府激励捐资办园,不仅要采取财政补贴、税收优惠、土地划拨等方式扶持2017年9月1日后设立的非营利性民办园,还要采取“老人老办法”补偿奖励2016年11月7日前设立的民办园。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》第十条规定:本决定公布前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,根据依照本决定修改后的学校章程继续办学,终止时民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学。

浙江省的《代拟稿》主张要研究制定民办学校清算实施办法。非营利性民办学校终止清算时,以按规定程序清偿后的剩余净资产为限,给予出资者一定额度的补偿和奖励。补偿数额主要考虑举办者原始出资和2017年8月31日之前投入的后续出资及出资合理回报,合理回报不超过银行同期贷款基准利率的两倍,具体标准由地方政府确定,已取得合理回报的作相应扣减;奖励数额由学校所在地县级以上人民政府综合考虑举办者投入、办学效益等情况予以确定。

地方政府可以根据《意见》的规定、浙江省的做法,综合当地的实际出台更加细化的补偿或奖励办法,保障非营利性民办园举办者在老的民促法背景下进行运作时的合理预期。

培育全民捐赠的公益文化

在我国的传统文化中一直不缺少乐善好施、互助守望的捐赠传统,随着经济社会的发展,社会、家庭、个人的财富迅速增加,在一些地方,有些群体已经有捐赠公益事业的趋势。因此,如果落实捐资激励的措施,进一步打通向教育事业、非营利性民办学校捐赠的渠道,明确鼓励措施,会吸引更多的社会捐赠资金,使非营利性民办园不断壮大,成为民办教育的主流。

各级政府要借鉴他国他地经验,多措并举,积极培育捐赠的公益文化,在全社会形成一种乐善好施光荣、捐资办园伟大的文化氛围,通过积极的税收政策激励企业、社会组织、公民个人乐于捐赠、定期捐赠。

(本文是国家社科基金教育学一般课题“我国非营利性民办园制度建设研究”(项目批准号BFA170056)的研究成果。)