全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵接受本报专访 谈公益诉讼制度改革

张雪樵：将设统一环境损害赔偿资金

2015年7月，全国人大常委会授权最高检在北京、广东等13省(区、市)开展公益诉讼试点，两年后，“检察机关提起公益诉讼”正式入法。3月2日，今年全国两会之前，最高法、最高检联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。这项改革，也被写入了最高检报告。针对这项改革，北京青年报记者专访了全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵。

改革

半年多立案公益诉讼案件10565件

“从2017年7月至2018年1月，全国检察机关共提出检察建议和发布公告9497件，向法院提起诉讼272件。通过公益诉讼挽回直接经济损失87.4亿余元”

北青报：您能不能先通俗地解释一下，行政公益诉讼和民事公益诉讼在案件范围上有什么不同？

张雪樵：前者的案件范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。后者的案件范围为破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等。

也就是说，行政公益诉讼案件范围较民事公益诉讼案件范围宽。而且，行政公益诉讼保护的客体是国家利益和社会公共利益，民事公益诉讼主要保护社会公共利益。

北青报：在“谁来告”和“告谁”，也就是在起诉主体和起诉对象上，有什么不一样吗？

张雪樵：在起诉主体上，检察机关是行政公益诉讼的唯一起诉主体。在民事公益诉讼中，检察机关的地位是“兜底和补充”。

北青报：怎么理解“兜底和补充”？

张雪樵：民事公益诉讼的起诉主体还包括法律规定的机关和有关组织。

换句话说，只有当国家和社会缺乏提起民事公益诉讼的社会组织时，而且法律规定的机关和有关组织处在提起诉讼的第一顺位，只有其不提起诉讼的情况下，检察机关才作为保护社会公共利益的最后一道防线而提起诉讼。

在起诉的对象上，行政公益诉讼起诉的对象是行政机关，而民事公益诉讼起诉的对象为公民、法人和其他组织。

北青报：这项制度在全国铺开已半年多，这半年来检察机关开展公益诉讼的工作情况如何？

张雪樵：从2017年7月至2018年1月，全国检察机关共立案公益诉讼案件10565件，提出检察建议和发布公告9497件，向法院提起诉讼272件。

截至2018年1月，全国检察机关立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6335件，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原15.2万亩；督促治理恢复被污染水源面积284余平方公里，督促1451余家违法企业进行整改。

全国检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失87.4亿余元，其中，收回国有土地出让金56.7亿余元，收回人防易地建设费3.7亿余元，督促收回被套取或冒领国家补贴资金0.68亿元。

实践

对祁连山生态破坏事件实地督办

“最高人民检察院还建立了挂牌督办制度，对全国33起破坏生态环境公益诉讼案件予以挂牌督办，并对祁连山生态破坏事件、河北“纳污坑”事件、山西汾河污染事件等进行实地督办。”

北青报：在外界看来，行政公益诉讼就是“官告官”，我们之前在采访地方的一些检察工作人员时，不少人反映“起步很难，一些行政机关并不理解”。

张雪樵：检察机关提起公益诉讼是十八届四中全会部署的重大改革任务，是行政诉讼法和民事诉讼法确立的特殊诉讼制度，目的是督促行政机关严格执法、依法行政，有效保护国家利益和社会公共利益。

在个别案件中可能会涉及这样的问题。比如保护环境和地方经济社会发展之间的矛盾在一些案件中会有所体现，一定程度上会导致一些行政机关对检察公益诉讼的不理解。

北青报：那面对这种种的压力，检察机关如何破局？

张雪樵：全国检察机关及时向党委、人大汇报公益诉讼重大工作部署和重点案件办理情况，积极与法院、行政机关沟通协调，赢得理解和支持。

比如北京、天津、重庆、辽宁等省(区、市)党委主要负责人对支持检察机关开展公益诉讼工作作出重要批示，充分肯定公益诉讼在国家治理体系和公益保护方面的重要作用。

最高人民检察院还建立了挂牌督办制度，下发《关于对一批破坏生态环境公益诉讼案件线索予以挂牌督办的通知》，对全国33起破坏生态环境公益诉讼案件予以挂牌督办，并对祁连山生态破坏事件、河北“纳污坑”事件、山西汾河污染事件等进行实地督办。

比如安徽、福建、陕西在全省推行公益诉讼一体化办案机制，通过督办、参办、领办等方式，发挥内部合力，排除办案阻力，加大办案力度。

北青报：全面开展公益诉讼工作后，情况有没有改观？

张雪樵：行政机关对检察公益诉讼有了更多的理解和支持。

在办案实践中，行政机关收到检察建议后，高度重视，主动纠正违法行为或者履行法定职责，形成了严格执法和公正司法的良性互动，共同推动公益损害问题得到及时有效解决。

创新

检察机关多了“公益诉讼起诉人”身份

“重庆市、山东省、吉林省出台了《生态环境损害赔偿资金管理办法》，规定赔偿资金来源之一为环境公益诉讼案件经生效判决、调解确定的生态环境损害赔偿资金。”

北青报：我们注意到，在民事诉讼中有“原告”或“被告”，在刑事诉讼中有“公诉人”和“被告人”，那在行政公益诉讼中，检察机关的诉讼地位是什么？

张雪樵：检察机关是行使公权力的国家机关，办理公益诉讼案件是履行法律监督职责的职权行为，因此，检察机关的诉讼地位具有其特殊性。

“两高”关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼。

这一规定更加合理、明确地界定了检察机关提起诉讼的身份，明确了检察机关在民事公益诉讼、行政公益诉讼中不同于普通原告的诉讼地位。

北青报：作为一项新的制度，一般都会存在不少空白，比如起诉到法院后怎么审理、程序如何进行等问题待解，这半年来，如何让这项改革制度化？

张雪樵：确实，检察机关提起公益诉讼制度是一项新的制度，特别是行政公益诉讼是世界范围内的首创，立法规定比较原则，可以借鉴的经验不多，理论研究不够深入，还有很多需要完善的地方。

就在3月2日，“两高”联合出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确了检察机关的诉讼地位和检察机关提起诉讼、法院审理案件的具体程序。

下一步，检察机关将和法院共同努力，通过办案实践推动检察公益诉讼理论的创新，推动检察公益诉讼制度进一步完善。

北青报：在检察民事公益诉讼中，获得的赔偿金是如何处理的？

张雪樵：这个在全国范围内尚无统一的处理办法。

北青报：那地方现在的实践如何？

张雪樵：目前，部分地方由财政部门、环境保护部门、人民法院、检察机关共同设立生态环境损害专项赔偿资金。

比如重庆市、山东省、吉林省出台了《生态环境损害赔偿资金管理办法》，规定赔偿资金来源之一为环境公益诉讼案件经生效判决、调解确定的生态环境损害赔偿资金。适用途径包括清除或者控制污染的费用，生态环境修复费用，生态环境服务功能损失或者生态环境永久性损害造成的损失赔偿金以及鉴定评估、编制修复方案等必要费用。

江苏省苏州市等六个城市、浙江省绍兴市、福建省漳州市、云南省昆明市等地方财政也设立了相关生态环境损害专用账户。

此外，也有部分民事公益诉讼案件采用设立个案专用账户的方式，由地方财政局进行账户管理。

北青报：以后有什么规划？

张雪樵：今后，检察机关将与相关部门加强沟通联系，共同设立统一的生态环境损害赔偿资金，并对公益诉讼案件执行情况及赔偿资金的管理、使用情况加强监督，将恢复受损的生态环境、保护国家利益和社会公共利益落到实处。

展望

检察机关公益诉讼保障需进一步完善

“检察机关在行政公益诉讼中承担了更多的证明责任。办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料，有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。”

北青报：此前我们曾采访过应松年教授，他提出一个疑问，“在行政公益诉讼中，举证责任该如何分配？是否和原来的行政诉讼法一样？还是要求检察院有比较扎实的证据和事实？要做到这一点，检察院就需要调查权。另外，法院怎么对待证据，需要证明到什么程度，也是个问题。”不知道您对这个问题怎么看？

张雪樵：《行政诉讼法》第三十四条对“民告官”诉讼的举证责任作了规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”

但行政公益诉讼不能简单搬用这一规定。

首先是“民告官”诉讼的提起是因为被诉行政机关先行作出了一个针对行政相对人的处罚或者其他不利行为，法庭要求行政机关来举证说明其已经作出的行政处罚行为的合法性是合理的。

但是，行政公益诉讼往往是因为被诉行政机关的违法不作为才提起的。

从法理上讲，让没有做过什么行为的当事人来证明自己合法比较困难，或者说，把一个没有做过什么行为的当事人告上法庭，然后让其自证合法，若证明不了就推定违法，这有诉权滥用之嫌或者不尽符合社会常理。

其次，“民告官”诉讼中的原告与行政机关相比，举证能力很弱，而检察机关是具有专司诉讼的国家机关，具有调查职权和举证能力，既然认定行政机关违法而提起诉讼，就应当承担一定的举证责任。

北青报：这是不是意味着行政机关没有任何举证责任？

张雪樵：不是。被诉行政机关对其法定管辖范围内应不应当负责以及有没有履职更享举证之便利，所以，还是应该承担证明其行政行为合法的举证责任。

和普通行政诉讼相比，检察机关在行政公益诉讼中承担了更多的证明责任，确实如应松年教授提到的那样，加重检察机关的举证责任，需要给予检察机关更多的手段。

对此，“两高”司法解释明确规定了检察机关调查取证的措施，规定检察机关办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料，有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。

当然，对于检察机关的调查手段来说，这些规定还是不够的，尤其在调查对象不配合的情况下，检察机关可以获得什么样的保障还不明确，需要在司法实践中或者立法来进一步完善。

文/本报记者 孟亚旭