作者:国家发展改革委对外经济研究所所长 叶辅靖

改革开放四十年来,我国翻天覆地伟大变化的诸多影响因子中,开放这个变量居功至伟。下一步我国要进一步扩大开放,就应高度重视、全面梳理、不断革新边境内措施,以此带动全国各领域进一步开放,尤其是金融进一步开放和风险防范以及“一带一路”建设的行稳致远。

改革开放四十年来,我国翻天覆地伟大变化的诸多影响因子中,开放这个变量居功至伟。所以,习近平主席说,中国开放的大门只会越开越大。这是符合中国人民根本利益的英明宣示。下一步我国要进一步扩大开放,就应高度重视、全面梳理、不断革新边境内措施,以此带动全国各领域进一步开放,尤其是金融进一步开放和风险防范以及“一带一路”建设的行稳致远。

有针对性地革新边境内措施

影响我国下一步开放水平和质量的主要因素,除了市场准入问题外,更重要的是边境内措施问题。当前,全球开放的主攻方向,已经由关税、股比限制等准入的“边境”领域逐渐转向产业政策、知识产权政策、环境政策、投资政策等“边境后”领域。从TTIP、TTP、美韩FTA、日本—欧盟FTA和CPTPP的谈判内容看,“边境后”政策的内容均超过了“边境”政策。

在这次中美贸易摩擦中,美国(还有欧洲)的抱怨、指责和攻击,除了指向股比等准入措施外,大量的是涉及边境内措施,包括产业政策、知识产权、投资政策、国有企业、竞争法规、海关及贸易政策、政府采购等横向政策,更包括农业、汽车制造业、民用航空、金融、教育、医疗卫生、信息和通信技术等具体行业政策和区域政策,特别是制造强国、知识产权、自主创新、网络安全、信息安全政策和数字贸易壁垒问题。他们认为,正是由于这些边境内措施的存在导致许多开放承诺落不了地,形成了事实上的非国民待遇。如在医疗领域,虽然我国允许设立中外合资医院,但卫生部门对于医院评级和医生职级晋升的管理体制未能和国际规则有效兼容,导致中外合资医院在评级、参与医保、医生晋级等方面和传统三甲医院的待遇存在很大差别。再如,我国虽然已经对于大多数外资项目建设实施了备案制管理,但由于在我国现行体制下,项目正式开工必须预先取得环境安全许可、消防安全许可等多项前置许可,而大多数发达经济体将这些许可置于事中事后环节,这种制度差异导致外资企业仍然认为现行的备案制管理“名不副实”。又如,在知识产权保护方面,我国法律体系对被侵权人遭受的实际损失的衡量范围要远小于欧美发达国家,且并未实施可能导致巨额罚金的惩罚性赔偿制度,导致我国知识产权侵权所可能付出的代价远低于欧美发达国家。

对上述情况,应该怎么看、怎么对待?第一,这些问题不是我国所独有,在欧美各国都或多或少存在,不然的话,他们每年都互相列举对方那么多的贸易投资障碍,而且,既然那么开放,没有多少准入限制,为什么他们彼此在对方的市场份额并不高?第二,在许多情况下,这些边境内措施并非专门针对外部投资者的,我国国内企业面临同样的问题,严格来说,并非外国企业的非国民待遇,而是国民待遇,只不过是不利方面的国民待遇而已。第三,既然许多是中外企业面临的共同问题,除了极少数需要作为安全措施隐性壁垒加以保留外,大部分就应进行梳理分析,看哪些符合国情仍然行之有效,哪些科学性差,效果不好,需要进行革新,需要学习别国的先进做法,使之现代化。对于另外一些政策则需展开深入辩论以形成共识,例如,加入全球价值链,在价值链内实现升级的政策,还有未来中国需不需要产业政策,需要什么样的产业政策等。这实际上是以改革促开放。

特别是,对符合全球化的大趋势,对我有利,能够有效提高市场运行效率,维护市场公平,应积极接轨。条件成熟的,直接在全国实行,不成熟的,应当以自贸试验区自由贸易港为主要平台,先试点,后推广。

在此建议:第一,在产业政策方面,在追赶性领域,可以规定技术路径,但在未知领域,不要规定技术路径,而只规定目标和质量、安全和环保标准。政府应更多从需求侧进行支持,更多向基础领域倾斜,适当将外资企业纳入其中。更加注重支持行为的精细化。第二,在合规、竞争政策、知识产权、投资政策、海关通关、政府采购、标准等领域以及民用航空、信息通信技术、医疗医药行业,要更多借鉴发达国家相关做法的合理元素,增强我国相关政策的科学性、有效性、公平性或便利性。第三,在金融保险领域,除了落实宣布的各项开放承诺外,逐步减少影响外资金融机构非有机增长和有机增长的各种限制因素。第四,减少项目建设在安全、环保等领域的前置许可,代以严厉的事中事后监管。第五,在医疗、教育、文化、建筑设计、工业设计等专业服务领域,加强和国际通行规则的互认。在咨询、广告、会计、工业设计等高端商业服务方面实施多套规则并行和互认制度,即同时实行国内规则和欧美发达国家通行规则。第六,在我国具有优势的跨境电子商务、移动支付等新型业务领域,争取将国内规则上升为国际通行规则。