陕西之外，多个部委和省份都召开会议传达学习了中央办公厅《关于陕西省委、西安市委在秦岭北麓西安境内违建别墅问题上严重违反政治纪律以及开展违建别墅专项整治情况的通报》(下称“通报”)。11月12日，生态环境部召开部党组(扩大)会议指出，《通报》将秦岭北麓西安境内违建别墅问题作为严重违反政治纪律的典型案例，重视程度高、追责力度大、震慑效果强、影响范围广，对生态环境系统具有很强的针对性、指导性，对生态环境保护工作具有历史性、标志性意义。

地方上的违章建筑何以惊动中央？自然生态与政治生态存在什么关联？秦岭北麓的别墅背后有何潜规则？

规模庞大的秦岭违建别墅怎么来的？

截至10月28日， 长安区共拆除违建729宗、79.5万平方米，累计拆除违建别墅293栋371 套、18.29万平方米；鄠邑区实际累计拆除违建423 宗1036处，拆除违建总面积52.08万平方米，其中别墅类627栋844套、26.59万平方米……

这些数字在披露“秦岭保卫战”节节胜利的同时，体量巨大的拆违面积也使人发问：规模如此庞大的秦岭北麓违建别墅是如何建成的？

“在秦岭山麓建别墅，最初是一种个人行为，在1997、1998年左右就有了。一些城里人赚了钱，到农村买地盖别墅，是一种个人的生活方式选择。其实在农村买宅基地是不合法的，但有人看到别人能盖，那我也能盖，慢慢人就多了。”文尚是西安本地一家涉足房地产行业的企业老板，他向《中国经济周刊》记者回忆说，“到了2002年前后，就有开发商开始参与别墅建设，成为一种商业开发行为。但最初没多少人关注别墅项目，因为价格不在普通人关注范围内。一套房子卖两三百万，谁买得起？那时西安的普通商品房才卖820元一平方米。”

关于早期这些别墅的价格和住户等情况，国内知名纪实摄影师赵利文曾这样描述：“2000年左右，这些别墅的均价大约为每套80万元。当时，在远离城区的山里买房，大多数人还不太接受……这个别墅区里住着工程师、私企老板、大学教授、律师、艺术家、‘煤老板’、‘油老板’以及早些年退休下来的官员等多个阶层的人……他们过着相对私密的生活，不愿意被陌生人打扰。”

早在2003年，陕西省政府就曾下发相关通知，禁止任何单位和个人在秦岭北麓从事房地产开发建设、修建商品住宅和私人别墅。2007年陕西省政府再次发文重申了这一规定。

2008年3月，陕西省颁布实施《陕西省秦岭生态环境保护条例》(下称《条例》)，其中规定，严格控制在秦岭进行房地产开发。“在秦岭生态功能区的限制开发区和设区的市人民政府划定的建设控制地带从事房地产开发，须经设区的市人民政府审批后，报省建设行政主管部门备案。”

《条例》于2017年1月5日修订后，相关条款更为严苛：“在禁止开发区、限制开发区不得进行房地产开发。”

2011年6月17日，西安市政府成立秦岭生态环境保护管理委员会办公室(下称“秦岭办”)，负责秦岭西安段的管理。此后，秦岭办牵头编制了《大秦岭西安段生态环境保护规划》《大秦岭西安段保护利用总体规划》《秦岭北麓西安段生态控制区保护红线划定》等文件，旨在严控商业开发，保护秦岭西安段的生态环境。

法规、政策既然早已出台，缘何多年来别墅项目依然在秦岭脚下遍地开花，甚至直到本次“秦岭保卫战”打响之前，仍有大量在建、在售别墅？

张鹏是秦岭山下一位从事农业项目开发的企业老板，他接受《中国经济周刊》采访时认为，2008年的《条例》存在缺陷，“《条例》没有确定秦岭北麓的范围在哪里，却按海拔高度划分禁止开发区、限制开发区和适度开发区。而在具体实施过程中，地方政府的权力太大。”他直言政府对于违规开发别墅项目负有责任，秦岭办一度将管辖区域当作开发区经营。

“2003年已经有相关通知下发，但西安市还在招商引资，在秦岭山下大搞文旅项目。引进来以后，商人是要将利益最大化的，看到房地产开发比旅游开发赚钱，就想办法把旅游用地变成房地产用地，文旅项目就成了别墅项目。” 张鹏回忆说，“2008年左右，西安开了两次常委会，保留了二三十个别墅项目，后来又增加了二三十个，大致形成了这次拆违范围内的55个项目。”

上述说法在公开报道中亦得到印证。2012年的一次违建别墅拆除行动中，涉事项目“优胜美地”被指经历了开发商之间的“转手”后，涉嫌违规进行别墅建设。时任秦岭办主任和红星表示，新的开发商接手后，他们也在与之“商量”，希望能够建设成“精品旅游休闲项目”。但是，由于过去的手续允许开发商建设独立的“小住宅”，同时，这一项目也属于省市政府的“55个保留项目”之一，原则上也认账。

9 月10 日，秦岭北麓区域内一处正在拆除的违建。(《中国经济周刊》记者 胡巍 摄)