这是一个前所未有的、关于城乡融合的新梦想。

如果说,改革开放以后的中国城镇化进程是以农村人口和生产要素向城市流动为主,今天,我们已开始进入城乡要素资源双向流动的新阶段。当“大城市病”不断蔓延,越来越多的城市先进生产要素开始“下乡”,与农村的青山绿水、特色文化等资源结合,就催生出新事物——特色小镇。

11月22日,十三届全国政协第十五次双周协商座谈会在北京召开,围绕“妥善解决特色小镇建设中存在的问题”建言资政。中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋主持会议并讲话。 人民政协报记者 田福良 摄

既具备城市的现代化功能,又留住了美丽乡愁,特色小镇如同现代版的田园牧歌,在一些发达国家,它已成为很多城里人向往的乐土。在中国经济调档升级的当下,特色小镇建设蕴藏着巨大的市场机会。

2015年,习近平总书记就特色小镇和小城镇建设作出重要批示,国家发展改革委、住房和城乡建设部等相继出台相关指导意见。政策的东风激发了地方政府和企业的热情,特色小镇迅速火了起来,它正成为一些地方新的经济增长点,呈现多样化发展态势。

火,是必然的,但如果对特色小镇概念理解不清、定位不准,则容易“过火”。为“妥善解决特色小镇建设中存在的问题”,11月22日,全国政协召开双周协商座谈会,委员、地方相关代表人士和国家部委负责同志汇聚一堂,共同把脉特色小镇建设。在与会者看来,作为当前经济发展的新“风口”,特色小镇建设需要热情投入,也需要理性回归。

政府要“引导”不要“主导”

特色小镇是什么样?在国家发展改革委的文件中有清晰的表述:“在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相结合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台”。

然而,对于这个概念,各地的理解并不一致。

为开好此次双周协商座谈会,10月中旬,由全国政协副主席、九三学社中央常务副主席邵鸿率队的全国政协提案委员会调研组赴江苏、安徽两省,就此课题开展重点提案督办调研。担任调研组组长的提案委员会副主任郭庚茂看到了不少成功案例,也了解到地方的一些困惑和问题。

“有的将特色小镇当成一个筐,把园区、项目、建制镇等都往里装;有的‘新瓶装旧酒’,将传统产业集聚地冠以特色小镇名号;有的甚至以特色小镇为名搞房地产开发。这些问题如不及时纠正,或干扰中央决策部署落实、劳而无功,或形成‘空镇’‘鬼镇’甚至烂尾工程。”郭庚茂在会上说。

其实,部分地方对特色小镇建设的“误读”,往往源自对传统发展路径的依赖,以为戴上特色小镇的“帽子”就有项目有土地有资金,一不小心就走上了政府包揽的路。

作为先行者,浙江省的特色小镇是全国学习借鉴的范本。会上,浙江省常务副省长冯飞介绍了情况:他们按照产业“特而强”、功能“聚而合”、机制“新而活”、空间“小而美”的路子走,2017年,特色小镇已占全省1.1%的建设用地,创造了4.6%的总产出。

冯飞说,浙江的经验之一是坚持市场化导向,突出发挥企业主力军作用,包括强调非政府投资占比要高于70%,特色产业投资占比要高于70%的硬性要求,杜绝政府大包大揽。同时,坚持创建制方式,要求先干起来,干中给政策、干成授牌子,中间实行动态管理,优胜劣汰。

特色小镇靠行政手段造不出来,要尊重市场规律,这是会上的共识。

“建议处理好政府与市场的关系,明确政府角色定位,只做特色小镇的谋划者、改革者和服务者。”冯飞说。郭庚茂认为,政府要“引导”不要“主导”,可以“选苗助长”,但不能“自种自养”。他建议政府强化服务支持,着重在理念引导、规划制定、平台搭建、政策创新方面更好发挥作用。政府可以适当扶持企业、支持创业,但不能包揽投资。

谈及投资,来自香港的蔡黄玲玲委员建议借鉴香港经验,引入私人投资参与、众筹或组织企业与政府共同成立基金,设定投资对象、金额及时间限制以减低政府的投资风险。

产业要“特”

特色小镇的最大特色是产业,没有产业,也就没有根基。在一些委员看来,只有发展符合当地实际的特色产业,才能防止特色小镇“千镇一面”,沦为房地产化和形象工程的载体。

莫天全委员表示,目前部分地区特色产业发展基础弱,特色不“特”或者不知道如何做“特”。

产业怎么做“特”?浙江省杭州市余杭区政协副主席、未来科技城管委会副主任赵喜凯讲了杭州“梦想小镇”的经验。

在杭州市核心区外,曾有一片废弃粮仓和破败老街,现在,它已是全国闻名的互联网创业者的“梦想小镇”。赵喜凯说,结合区域产业基础和小镇“坐拥阿里,紧邻浙大”的优势,他们锁定互联网产业作为小镇的特色产业,并根据互联网企业创业特点,增加了小镇集聚天使投资的功能。

显然,特色小镇的产业发展必须因地制宜。高亚光委员认为,特色小镇的产业选择可考虑三个维度:具有鲜明的地域特质,已有很好的产业孕育土壤和禀赋,先人一步的前瞻性产业。对此,何晓勇委员建议,国家在培育、申报中要强化特色产业发展规划内容的强制设定,在后续跟进指导、督查验收中重点考核,宁缺毋滥。

以人为本

在特色小镇建设中,政府不需要做的事很多,需要做的事也很多。

特色小镇不是空中楼阁,建,首先面临土地问题。

会上,部分委员认为,特色小镇种类繁多,土地供应会涉及很多不同性质的土地,尤其是农村土地的流转市场还处于不太成熟的阶段,完善土地出让机制、确保产业用地很重要。

“如何破题集体土地利用问题,探索农村土地利用的可行政策、法律保障和共赢模式?”许进委员提出了这样的问题。在他看来,为防止房地产化,需要完善土地配套政策,更加合理地规定住宅用地占比,充分考虑基础设施用地和公共服务设施用地。

刘聪委员说,建设特色小镇,有些地方过分依赖新增建设用地,频频要规划空间和土地指标,但同时,当地农村还有大量零散、粗放的土地,导致一边无地可用,一边效益低下。他建议用足用好“城乡建设用地增减挂钩”政策,通过盘活农村存量土地,解决特色小镇空间不足、计划不足、项目落地难等问题,并降低用地成本,支持企业发展。陈萌山委员则建议,把农业类特色小镇作为农业农村体制改革的试验平台,允许先行先试。

对于一个小镇而言,房子可以建造,但生活很难凭空造出来,特色小镇不仅仅是经济学上的概念,它还是一种生活方式和文明形态的进化,要实现生产生活生态空间相融合,最终的落脚点是“人”。

会上,作为中化集团董事长的宁高宁常委介绍了中化参与西藏自治区日喀则市岗巴县特色小镇建设的经验。他现场展示了这个高原小镇的风光照片,让委员们看到了小镇欣欣向荣的风貌。宁高宁用实例说明,企业布局特色小镇要以人为本,聚焦民生改善,营造宜居环境。对此,李青委员建议政府建立长效的规划实施管理机制,“目前的规划在挖掘城镇自然、历史人文和产业元素方面不到位,没有突出地域文化、时代特征,更无人文气韵,有时是为了规划而规划,有规划不执行。”

土地、规划、融资……在交流互动中,委员们列出了特色小镇建设中亟待解决的问题,得到了国家发展改革委、住房和城乡建设部、自然资源部、生态环境部等部委负责同志的坦诚回应。委员们期待,特色小镇的发展能够真正“不偏不倚”,释放出城乡融合发展和内需增长新空间,助推经济高质量发展。