作者:上海社会科学院应用经济所特聘研究员、海上丝绸之路研究中心主任 李小年

为更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用,推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放,需要进一步推动长三角区域一体化发展,打造创新包容、开放合作、领先全球的超级经济圈。

第一,产业布局和功能定位升级。

长江贯穿长三角城市群的腹地、支流众多,干线货运量快速增长。一方面,上海港和舟山港两大出海口,非常有利于以制造业为主导产业的区域城市以低运输成本将产品外运,参与全球贸易;另一方面,密集的河道网络也有利于对内贸易的开展。由此,长三角区域一体化发展的重点或者说功能升级之处,就在于进一步对内对外双向开放、统筹国际国内两个市场。

在产业布局和转型升级目标上,长三角三省一市需要更紧密的分工协作,重点发展先进制造业和现代服务业。其中,上海综合服务功能齐全,江苏经济实力较强,浙江民营经济活跃,安徽面积大且具备后发优势。三省一市只要各扬所长、形成合力,就一定能够成为贯彻新发展理念的引领示范区和具有全球竞争力的世界级城市群。

现阶段,长三角有26个城市,数量几乎是粤港澳大湾区的三倍,但GDP只比粤港澳大湾区多4万亿元。下一步,需要加强区域协调,通过自贸试验区改革创新,进一步激发区域经济增长活力。到目前为止,长三角地区拥有两个自贸试验区。中央决定增设上海自由贸易试验区新片区,给长三角提供了更广阔的战略发展空间。未来,有望形成一个自由贸易港群。

第二,加强区域协调机制建设。

国际上,著名湾区、港口群、自贸区的最高管理机构有一个共同特点,那就是具有很高的权威性。相比之下,区域协调机制一直是长三角更高质量一体化发展面临的老大难问题。

1982年以来,长三角之间的协调主要依赖高层之间的定期会晤、长三角协调会议等磋商机制,缺乏强制执行机制。2018年3月,长三角区域协调机构有了新突破,在上海成立常设性机构:长三角区域合作办公室,由安徽省、浙江省、江苏省和上海市抽调的人员组建而成。

然而,“长三办”作为一个区域性常设协调机构,其权威性依然不够,且更多只是解决“块”上的协调问题,在协调解决海关监管、港口管理、金融开放等“条”上问题时还很难发挥作用。

从国际经验来看,纽约新泽西港务局是港湾合作的范例。虽然名称叫港务局,却管辖纽约附近所有的港口、机场以及连接纽约和新泽西的桥梁隧道、地铁、公交,对纽约大湾区发展起到了重要作用。

有鉴于此,建议进一步整合现有的长三角协调机构,新设一个具有区域规划决策权、投资决策权、管理权和立法、执法权的跨区域的权威治理机构。有了组织机构的保障,长三角才能真正拧成一股绳,成为在全球配置资源的亚太门户。

第三,完善制度环境建设。

法治环境建设是自贸区建设中的重要内容。在这方面,国外一些自贸区形成了成功的经验。

例如,新加坡早早地通过了专门法案,对自贸区的定位、功能、管理体制、运作模式、优惠政策等予以全面规定,这有助于保障自贸区各项政策的稳定性,保障投资者的合法权益。

又如,迪拜自贸区内的企业可享受100%外资拥有、50年免除所得税、期满后延长15年免税期、无个人所得税、进口完全免税、资本金和利润允许100%遣返以及充足的廉价能源等政策。

新加坡则率先推出贸易管理电子平台,将海关、税务、安全等35个政府机构连接在一个网络上,为企业提供一站式通关服务。通过这个系统,企业只需递交一份电子文件,最快可在10秒钟内完成通关手续。

目前,我国还没有国家层面的自由贸易区立法。全国人大常委会授权国务院在自贸试验区内暂停实施“外资三法”中关于行政审批的规定,从而保障国民待遇原则和负面清单制度的顺利推进。

长远来看,通过授权暂停实施法律条款、颁布具有较强宏观性和概括性的自贸试验区总体方案,难以为自贸试验区的稳定发展提供充分保障。为此,建议在现有自贸试验区条例的基础上进一步制定区域性法规。

在行政体制改革方面,以浦东“证照分离”试点为代表的上海“放管服”改革、江苏的“不见面审批”、浙江的“最多跑一次”等行政事务改革,走在了全国的前列。如果这些机制创新能够在区域内推广、复制,并以立法形式固定下来,长三角就有望成为高效、便捷、开放的城市群。

第四,探索利益共享机制。

国外城市圈、港口群、湾区的发展都有意识地打破行政区划限制,在市场竞争中进行资源整合,通过制定和完善岸线利用规划、港口发展规划来加强分工协调,进而在互补中形成规模效益。

对长三角区域一体化发展而言,有必要进一步协调利益分配机制,共享自贸试验区红利。既要出台有利于支持长三角区域一体化发展、扩大政策效应的财税制度,也要兼顾各方利益,为鼓励企业有序、规范流动创造良好的政策环境。

比如,是否可积极借鉴《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》,协商研究好财税分配问题?又如,是否可通过设立跨区域投资集团、跨区域合作项目等方式,进一步加强利益共享、合作共赢机制建设?