今年是改革开放40周年。40年来，在党的领导下，我国沿着“一体两翼”的正确道路砥砺前行——“一体”就是建设中国特色社会主义，“两翼”就是“改革开放”(动力)和“民主法治”(保障)，二者相伴而行，相辅相成，相得益彰。

立法是依法治国的前提。短短40年，我国立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我国已有一部宪法(包括五个宪法修正案)，现行有效的法律269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部，中国特色社会主义法律体系已经形成并在不断完善。

日前，十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇、十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生、十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳、全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生等4位改革开放重要过程的亲历者，在人民大会堂分享了他们的立法故事。

●十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳

突破“民告官” 从2000余干部辞职说起

立法与改革，是改革开放40年来立法工作当中的一条主线。乔晓阳提出，立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，追求的是稳定性。所以立法的特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变。所以改革的特点是“变”。过去40年，立法和改革的关系经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。

改革开放初期立法要“既好看又好吃”

“既好看又好吃”，是乔晓阳对改革开放初期立法目标的归纳总结。

他解释说，“好看”，就是这部法律在肯定现成经验的同时，还要体现改革方向，要有时代性；“好吃”，就是能下得去嘴，把法律的规定落到实处，不能不顾实际迁就形式和理论上的完美。总而言之，立法要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。

乔晓阳以《行政诉讼法》举例说，这部法律是在改革开放早期的1989年制定的，刚出台时，一些专家学者不满意，批评它受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告。但乔晓阳认为，当时能够突破“民告官”就是一件了不起的事情。

“了不起”体现在哪里？乔晓阳举了一个典型的例子。1983年，全国人大常委会在制定《海上交通安全法》时，拟明确受处罚的当事人可以起诉交通部门。“要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通，反映当时人们对‘民告官’很抵触、很不习惯。”

乔晓阳介绍，全国人大常委会法工委的立法大事记记录，因为《行政诉讼法》的制定，某市有2000多名乡镇干部集体辞职，“说没法干了，过去无法我有法，现在有法我没办法了”，这是当时的历史条件。

立法决策要引领和推动改革决策

“如果把现在的法律汇编和上世纪八九十年代的法律汇编比较一下，那分量是大不一样了，现在是更厚了、更重了。”乔晓阳说，经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断地完善，我国经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，立法的内容越来越具体，也越来越全面。

“法律数量增加了，条文更全面、详尽了，带来的问题是什么呢？就是几乎每一项重大改革都涉及与现行法律规定的关系。”乔晓阳举例称，2013年十八届三中全会决定推出一系列改革举措，经法工委研究梳理，改革领域涉及现行法律139件，需要制定修改和废止立法项目76件。

同样是在十八届三中全会上，习近平总书记指出：“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”

乔晓阳说，这段话虽然是针对实施改革措施讲的，同时也是对立法工作提出的要求，对于处理好立法与改革关系具有重要指导意义。在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系又有了新的时代特点，就是立法要发挥引领和推动作用。

要发挥好这个作用，关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法要适应改革需要，服务于改革。

乔晓阳列举了十二届全国人大及其常委会的几种做法。第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革需要。第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权，立法要为“先立后破、有序进行”积极服务。第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。第四，立法要为改革决策预留空间。

●十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇

“文革”后法制开局：3个多月制定7部法律

40年前，党的十一届三中全会开启了改革开放新时期。十一届三中全会提出，为保障人民民主，必须加强社会主义法制，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来”。

杨景宇介绍，按照全会要求，五届全国人大常委会第六次会议同意中共中央意见，采取了一项重大的组织措施，就是决定设立法制委员会，协助常委会加强法制工作。当时的法制委员会由80人组成，彭真任主任，是一个具有代表性和权威性的立法工作机构，规模之大、规格之高前所未有。

随后我国加快立法，3个多月里制定了7部法律。

确定虚实结合的工作作风

“法委成立后，干什么？怎么干？”杨景宇回忆，“怎么干？”最初遇到两个问题：它是虚的(安排性的)还是实的(真抓实干)？法委先务虚再务实，还是加快立法步伐？

就第一个问题，彭真找了华国锋、邓小平、叶剑英请示如何工作。华国锋说：是实的嘛！邓小平说：当然是实的，你要找什么人就找什么人，要找哪个部门就找哪个部门。叶剑英说：法制工作就委托你来管，你认为该怎么办就怎么办。

就第二个问题，在一次法委全体会议上，有的委员建议法委先要务虚，先把大是大非搞清楚，才好务实。杨景宇解释，当时实际上牵涉到如何总结“文革”教训，如何评价毛泽东和毛泽东思想。会上，有委员不赞成这种意见，反问：法委是不是清谈的“茶馆”？就此，彭真明确提出：现在立法任务紧迫，我们还是赶快把工作抓起来，在制定法律过程中总结经验教训。

明确这两个问题的同时，法委一成立，彭真当即委托王汉斌抓紧调干部，组织“苦力”工作班子。

恢复受破坏的人民代表大会制度

“干什么？开始考虑要搞的法律比较多。”杨景宇回忆，当时，彭真主持研究，确定还是先抓条件比较成熟的、急需的七部法律，其中国家机构的基本法律有四部，即：选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法。

这四部法律都是以1954年人民代表大会制度正式建立时制定的原有法律为基础，总结20多年来正反两方面的经验，根据党的十一届三中全会精神，着眼恢复受到“文革”严重破坏的人民代表大会制度并适应新形势、新要求对其加以完善，而重新修订的。

第五和第六部法律，是刑法和刑事诉讼法。杨景宇介绍，这是两部法典化的基本法律，起草工作原来就有一定的基础。刑法草案1957年就有了第22稿，并曾提交一届全国人大第四次会议征求意见并授权全国人大常委会审议修改；1963年又有了第33稿，曾经中央书记处、政治局常委和毛主席原则审阅过。当时提出的刑法草案就是以第33稿为基础，总结实践经验，根据新情况、新问题而拟订的。

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