城市人口格局发生重大转变：由缩大扩小到缩小扩大

4月8日，国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中，有两处备受世人关注：一是首次提出了“收缩型中小城市”的概念，要求“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”；二是进一步放宽了大城市的落户限制，并要求大幅增加超大特大城市的落户规模，提出“在此前城区常住人口 100 万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口 100 万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口 300 万-500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。”

这个变化释放了一个重要信号——意味着我国新型城镇化发展方向为“收缩中小城市，发展大城市”。这与过去我国城镇化的发展方向发生了根本性的改变。2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》提出“严格控制特大城市人口规模”，“加快发展中小城市，有重点地发展小城镇”。也就是说，过去城镇化的基调是“严格控制大城市规模，加快发展中小城市”。而如今却是“收缩中小城市，发展大城市”。我国城市人口分布格局从缩大扩小到缩小扩大的思路转变具有重要意义，将深刻影响未来我国城市人口的分布。

为什么大城市可以持续扩张？

最近几年，我国一些城市出现了常住人口或户籍人口的负增长，不少城市出现了劳动力短缺，当然更多的城市在迈向高质量发展过程中出现了不同结构的劳力需求，由此纷纷出台“低门槛”乃至“零门槛”落户政策，比如石家庄、长沙、郑州、西安和渭南等等。这些城市户籍制度的改革以及对人口的吸引形成了所谓的“城市人口的争夺战”。

全面取消落户限制或者称为“零门槛落户政策”受益更多的是因历史原因导致受教育水平不高但是有劳动技能或者想创业的人才。因为受教育水平较高而且有劳动技能的人才基本不需要靠零门槛落户政策。零门槛落户政策主要受益人群是受教育水平有限但有财富积累，也有在城市购房或者创业方面有一定的意愿。因此，全面取消落户限制不仅仅在抢人，更是想留住人，留住人来城市创业，也就是说，大城市取消落户限制可能带来的经济效益更为显而易见。

这次针对100-300万的二类大城市取消落户限制的影响更为广泛。根据我国人口的城市分布，100万以下的城市数量多但是人口规模并非城市主体，而城区人口100-300万的城市人口规模却是城市人口的主体，也就是说这次针对100万-300万的二类城市取消落户限制将影响更大范围的城市人口。从这个意义上来说，这次取消二类城市落户限制影响范围更大。很多城市或将由200-300万的二类城市成为300-500万的一类城市。这将为很多城市达到修建城市地铁的人口规模最低门槛。这或将引发城市新一轮的基础设施投资。

当然，针对大城市全面取消落户限制，我们也需要警惕大城市的户籍分类歧视。很多城市的全面取消落户限制实质上是将原来的常住人口或者流动人口放在一个公共户口上。尽管这也算是落户城市，但是公共户籍在子女上学、社会保障、医疗保险等方面依然与非公共户籍存在差异。取消落户限制背后还有很多基本公共服务覆盖和均等化的努力要做。

为什么中小城市率先收缩？

一方面，未来10年左右,我国即将迎来人口负增长,而目前很多中小城市已经进入了人口负增长。未来我国还会有更多的中小城市会进入收缩型城市。由于中小城市属于城镇化体系的末端，靠人口回流等因素扭转人口负增长几乎不可能。即使考人口回流等因素扭转了中小城市的人口负增长局面，在未来全国人口总量下降的情况下，意味着大城市人口减少更加明显。相对于大城市收缩，中小城市瘦身更为轻便，成本可能更小。另一方面，相对于人口向中小城市分散布局，人口向大城市聚集更有利于基本公共服务资源的配置效率。因此，综合而言，在人口负增长时代，相对于收缩大城市，收缩中小城市更加合理和科学。

当务之急是中小城市如何收缩？国家发展改革委的文件首次提出了“收缩型中小城市”的概念，并明确了中小城市收缩的基本思路是“瘦身强体”，也就是说，中小城市不光要“瘦”，而且还需要“强”。

中小城市瘦身强体首先要求我们转变惯性的增量规划思维。很多城市的政府官员难以接受一个城市被称为收缩型城市，拒绝承认城市人口在流失，甚至排斥做一个收缩型城市规划。因为他们长期认为，城市要发展，人口必须增加，人口减少是城市衰败的表征，是负面业绩，是不可接受的。而且城市规划业界也习惯了做人口增量的总规，因为总规中预计的人口变动直接决定了这个城市未来能做城市开发的土地资源。如果规划公司在总规中预计人口减少，可能很难得到通过，甚至无法拿到规划设计课题。因此，在人口负增长时代，我们要习惯做减量的城市规划。

中小城市瘦身强体重点是要“强”，也就是说中小城市收缩不是萎缩、衰败，而是收缩中要民富城强。不少学者会认为，城市人口在减少，经济却要增加，这是难以实现的城市发展悖论。其实，城市在收缩中增长并非不可能。我们看到很多人口负增长的国家和地区却在经历经济的快速增长。城市也如此。关键是需要我们要深入研究中小城市如何在人口减少过程中实现经济增加和城市繁荣，特别要总结国际经验和教训。

中小城市入“群”分工发展才能瘦身强大

中小城市收缩，而大城市持续扩张，这是我国新型城镇化在城市之间的人口再分配。这种分配符合城市发展的基本规律。在城镇化进程中，随着人口和产业的聚集，会逐渐形成核心城市、中心城市、边缘城市等城市体系。城市群是城镇化不断发展的客观必然。目前我国已经形成了京津冀、长江三角洲、粤港澳大湾区三个大城市群，此外，成渝、哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群正在规划发展中。未来，对于很多中小城市而言，从产业和基本公共服务等各个方面积极融入到城市群中去，才是城市生存发展的王道。日本东京都市群的发展模式就是一个很好的国际案例。东京都市圈形成了“多核心、多圈层”的空间结构和高度互补的功能布局，尽管东京都市圈中有些城市的人口在下降，但是东京都市圈的人口却不断聚集。

（作者系中国人口与发展研究中心副研究员）