治理内涝乃持久战

政策法规尚待落实

讨论城市内涝，有一个事件无法绕过去，那就是2012年发生在北京的“7·21”特大暴雨。

当年7月21日，北京市遭遇数十年未遇的强暴雨，多个低洼路段积水，城市内涝严重，160多万人受灾，其中79人死亡，经济损失上百亿元。

在程晓陶看来，“7·21”特大暴雨事件的发生，成为《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》2013年3月对外发布的一个背景。

这份经国务院同意发布的通知要求，2014年年底前编制完成城市排水防涝设施建设规划；力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造；用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。同时要求，健全法规标准，“规范城市排水防涝设施的规划、建设和运营管理”。

2013年9月6日，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》发布，其中着重提到要建设较完善的城市排水防涝、防洪工程体系。

20多天后，也就是2013年10月2日，国务院公布《城镇排水与污水处理条例》，以加强对城镇排水与污水处理的管理，保障城镇排水与污水处理设施安全运行，防治城镇水污染和内涝灾害，保障公民生命、财产安全和公共安全。

城市内涝治理走上法治化轨道。

国务院有关部门负责人在介绍《城镇排水与污水处理条例》出台缘由时说：“城镇排涝基础设施建设滞后，暴雨内涝灾害频发。一些地方对城镇基础设施建设缺乏整体规划，‘重地上、轻地下’,重应急处置、轻平时预防，建设不配套，标准偏低，硬化地面与透水地面比例失衡，城镇排涝能力建设滞后于城镇规模的快速扩张。”

《城镇排水与污水处理条例》明确规定，易发生内涝的城市、镇，还应当编制城镇内涝防治专项规划，并纳入本行政区域的城镇排水与污水处理规划。

一个随之而来的疑问是，《城镇排水与污水处理条例》施行至今已经5年有余，为何多个城市还是年年内涝？

在程晓陶看来，首先要明确的是，治理城市内涝问题不是在短期之内可以解决的，是持久战，不是速决战，也不是高成本的治灾投入可以迅速扭转的。

“世界经验表明，人口城镇化水平要达到70%以上才进入相对平衡状态。所以我国未来(城市)内涝的压力还会加大。”程晓陶说。

1998年年末，我国人口城镇化水平为30%；2018年末，全国常住人口城镇化水平为59.58%，距离70%人口城镇化水平还有相当一段距离。

程晓陶认为，年年治理年年内涝的另一个原因在于，《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》和《城镇排水与污水处理条例》没有得到严格执行，尤其是一些城市并没有依法编制城镇内涝防治专项规划并严格落实。

中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮告诉记者，目前，包括《城镇排水与污水处理条例》和相关规范性文件在内，为城市政府治理内涝提供了足够的法律依据，不能说城市政府治理内涝的法律制度供给不足，关键在于落实不够。

林鸿潮认为，城市内涝严重与整个城市的规划不合理有很大关系，不论是规划理念，还是规划基础设施，都有问题。因此，要彻底解决城市内涝需要“伤筋动骨”。

程晓陶还观察发现，有关部门这几年的主要精力在推动建设“海绵城市”，这种做法在一定程度上影响了此前的城市内涝治理思路。

“海绵城市”是一种新型的城市雨洪管理概念，即让城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”。

程晓陶分析说，城市内涝治理工作开始以后，有关方面发现改造排水系统非常难，比如地底下不是只有排水管，还有供水管、供电线路、网络线路等，地下没有那么多空间，“海绵城市”建设思路应运而生——通过城市里的雨水调节池、下沉式绿地等方式，把地表径流留住，这样就不用改造地下管线。

但程晓陶认为，这种城市建设的指标并不足以应对持续强降雨，实践证明也并不能彻底解决城市内涝问题。