国家生态环境保护专家委员会成立，调查研究生态环保事业中战略性、全局性及重大环境问题

近日，生态环境部“第一智囊团”召开了首次会议。

这个由79名委员组成的生态环境部“外脑”——国家生态环境保护专家委员会，成立于今年7月中旬。其中两院院士23名，占比近3成。

值得关注的是，专家委员会主任为生态环境部部长李干杰。部长亲自任主任，这并不多见。

此次生态环境部成立的专家委员会，前身是环境保护部咨询委员会和科技委员会。有专家表示，此番将之前的“两委”合并为国家生态环境保护专家委员会，是将科学与管理相互结合、相互支撑的一个新尝试，利于提高生态环境保护决策的科学化水平。

近年来，不少部委和地方政府都在尝试借助“外脑”，成立专业领域的专家委员会，广泛吸纳社会声音。不过长期来，“专家委员会”总被质疑形同虚设。

专家的学术话语体系跟政府话语体系存在差异，如何将专家有见地、有价值的研究成果或意见建议纳入决策体系，还需长期探索。

“第一智囊团”由“两委”合并而来

今年1月，生态环境部召开例行新闻发布会。中国工程院院士、清华大学环境学院院长贺克斌坐在发布台上。台上还有生态环境部大气环境司司长刘炳江，生态环境部宣教司司长、新闻发言人刘友宾。

贺克斌主要以专家身份，解读了国家大气污染防治攻关联合中心的工作进展以及京津冀大气治理等问题。

跟贺克斌一样，另一位经常成为生态环境部“座上宾”的专家，是国家大气污染防治攻关联合中心副主任、中国环境科学研究院原副院长柴发合。

曾有人评价，柴发合是把大气污染机制“解读得最通俗的人”。2012年前后，PM2.5突然进入公众视野，人们对此极为陌生，大气污染成因为何、如何治理，一时间引发众多疑问，贺克斌、柴发合这样的权威专家，从幕后走向台前，回应社会关切、解答民众疑惑。正如生态环境部一位官员所说，这些专家不仅是部委的“智囊团”，也是政府部门和社会公众间的桥梁。

如今，他们被冠以另一种身份。

今年7月18日，生态环境部“第一智囊团”——国家生态环境保护专家委员会正式成立，贺克斌和柴发合均被聘为首届专家委员会成员。该专家委员会由原环境保护部咨询委员会和科技委员会(以下简称“两委”)合并而来。

“两委”意见曾直达中央

“第一智囊团”的前身“两委”，见证了我国环保事业的巨大发展。生态环境部部长李干杰评价“两委”：为加强生态环境管理作出重要贡献。

原科技委委员、中国政法大学教授王灿发回忆，针对不同的主题，之前科技委经常通过不同方式征求专家意见建议，比如直接发文或者召开专家座谈会。

“两年前征求噪声污染防治法意见，我提出该法律已实施多年，应该进行修订。”王灿发说，自己的建议被采纳，目前《环境噪声污染防治法》已启动修法。

“两委”的历史可以追溯至2006年。那年夏天，为提高科学决策水平，原国家环保总局成立了国家环境咨询委员会和科学技术委员会。两个委员会侧重点不一。咨询委主要是环保宏观与综合决策的高层专家咨询机构，聚焦我国环保事业发展中战略性和全局性及重大环境问题；科技委主要是科学技术咨询审议机构，主要任务是对环保发展战略、规划、法律法规标准等进行审议咨询。

“两委”成立后，定期公开工作简报，开展工作形式很多样。比如，针对环保中长期规划、重大环境事件等，开展专家咨询审议。2008年6月，针对汶川特大地震灾后环境安全评估和应对措施，原环保部邀请“两委”委员咨询论证。

“两委”还主动开展建言献策活动。2007年，原国家环保总局向“两委”征集2007年咨询项目建议，邀请每位委员结合国家环保重点工作和业务专长提出1-2个咨询项目建议，填写两委咨询项目建议表。当年提供了5项建议内容，包括我国环境保护事业发展中的战略性、全局性问题、当前环境保护重点领域的具体技术支持建议，如氮氧化物的控制、城市空气中臭氧的监测、阴霾天气的对策等。最终，共收到24位委员提出的36个项目。

委员们的建议可能会直达中央。2007年2月12日的“两委”全体会议透露，“两委”秘书处要及时收集整理委员们对环境保护与可持续发展的意见，每年至少1至2次向中央反映委员们的意见和建议。

“第一智囊团”79人 涵盖各领域

今年4月，在生态环境部一次部党组扩大会议上，生态环境部部长李干杰透露，将合并咨询委员会和科技委员会，成立国家生态环境保护专家委员会。

此次新成立的专家委，无疑是强大的外围力量。“要充分发挥专家委员的智囊作用，用好决策咨询这个‘外脑’。”李干杰说。

合并后的专家委，李干杰亲自任主任，设副主任6名，包括生态环境部副部长赵英民，国务院参事、科技部原副部长刘燕华，中国工程院院士、清华大学环境学院院长贺克斌等。

专家委秘书处设在生态环境部综合司。综合司相关负责人介绍，首届专家委共有委员79名，其中，有两院院士23名，委员平均年龄57岁，从事专业涵盖生态文明、政治、经济、法律、公共管理、生态环保等各领域。中国节能环保集团有限公司总经理余红辉是新一届专家委员会委员，也是委员会中的央企代表，“除了可以第一时间、更真切地感受行业热点、难点和焦点，自己还要当好行业的代言人。”余红辉说。

委员的入选有几个必备条件，包括政治素质高，职业道德好，作风正派，具有高深的专业素养。另外，原则上聘任时年龄在70岁(含)以下。委员实行聘任制，由生态环境部聘任，每5年一届。

在柴发合看来，专家委涵盖多领域专家是水到渠成、理所应当的安排，去年机构改革后，生态环境部职能增加，面临的问题更为复杂化。因此，科学决策应摆在首位，需要调查清楚原因，并针对性提出解决方法。生态环境问题是多学科交叉的领域，需要各方面人士来发挥各自作用。

23名两院院士也来自多领域。比如中国工程院院士、中国林学会副理事长尹伟伦，中国工程院院士、清华大学环境学院教授郝吉明、中国工程院院士、北京大学环境科学与工程学院教授张远航等。

每位院士都是各自领域的精英。

郝吉明致力于中国空气污染控制研究40余年，为确定我国酸雨防治对策起到了主导作用。另外，他主持建立了城市机动车污染控制规划方法，推动了我国机动车污染控制的进程。开展大气复合污染特征、成因及控制策略研究，推动中国区域性大气复合污染的联防联控。

贺克斌也是环境工程专家，长期致力于大气复合污染特别是PM2.5的研究，推动区域空气质量动态调控新技术系统的发展与应用。主持建立了中国多尺度排放清单在线技术平台，为提升我国空气质量管理技术水平做出重要贡献。

除了生态文明领域专家，专家委员会还吸纳了全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅、北京大学政府管理学院院长俞可平、中国人民银行货币政策委员会委员马骏、新开发银行首席经济学家李稻葵等多领域专家学者。

“之前的‘两委’更多考虑的是环境专家，新一届专家委员会，环境不再是单一要素。”原科技委委员、此次新一届委员、中国人民大学环境学院教授马中说。

吸纳社会“智囊”为重要决策把关

除了借助“外脑”，按照机构设置，部委都有自己的政策研究机构。

例如，生态环境部环境与经济政策研究中心以及环境规划院等直属事业单位，就是环境部内设的“智囊”部门，其主要承担国家生态环保宏观决策和管理，开展环境战略、政策、国家中长期环境战略规划等全局性、综合性重大问题的研究。

国家行政学院教授竹立家介绍，部委的政策研究室等机构，属于政府部门的官方智囊。随着形势不断发展和社会进步，部委也开始吸收社会上各方面人才，借助专家学者还有企业等各领域力量，为部门工作提供智力支持，广揽人才，这值得肯定。

竹立家自己也是不少部委的专家委员会委员，“仅仅靠政策研究部门，范围较窄，人数力量也有限。”因此，政府部门开始吸纳社会力量。

在国家生态环境保护专家委员会成立大会上，李干杰对专家们提出了几点要求。

首先，是要做助力生态文明建设、推动生态环境保护事业发展的“智囊团”，在生态环境重大问题和重要决策上做好论证把关。除了智囊，专家委员会还要当好“领头雁”、“观察员”、“融合剂”以及“传播者”，在出高招的同时，要深入实地，说真话，反映实情。

按照规定，专家委员会聚焦于宏观和整体，将对生态环境保护中长期规划、重大生态环境保护法律法规标准、重大生态环境政策等提出审议咨询意见和建议，对生态环保事业发展中的战略性、全局性及重大生态环境问题开展调查研究。

可以说，这是生态环境部的“第一智囊团”。

除了宏观层面，在具体领域，生态环境部也有智囊助力。比如，国家核安全专家委员会、环境损害鉴定评估专家委员会、“无废城市”建设试点咨询专家委员会等。

今年7月，原环境保护部(国家核安全局)第二届核安全与环境专家委员会届满，生态环境部印发新一届国家核安全专家委员会名单。其主席由生态环境部副部长刘华担任，副主席有六位，包括四位院士和两位核工业和电力企业领导干部。该专家委员会还有12位资深委员，均为院士。

值得关注的是，该专家委员会的建言可能更具有法律效力，2018年1月1日起实施的《核安全法》中明确规定，国务院核安全监督管理部门要成立核安全专家委员会，为核安全决策提供咨询意见。制定核安全规划和标准，进行核设施重大安全问题技术决策，应当咨询核安全专家委员会的意见。

今年10月15日，生态环境部组建了第一届生态环境应急专家组。来自清华大学、北京大学、中科院、中国化学品安全协会等高校、科研院所和行业协会的29名专家成为专家组成员。专家组成员既有中国工程院院士，又有来自一线的科研、工程人员，不但涵盖了涉水、气、土壤、重金属等所有类别突发环境事件应对处置专家，还吸收了法律和舆情管理等行业相关专家。

生态环境部生态环境应急指挥领导小组办公室专门致信各位专家，希望专家们充分发挥智力和技术优势，重点做好突发环境事件应对的技术指导工作，关键时候能克服困难、冲得上去，做到召之即来，来之能战，战之必胜。

“政府本身并不研究信息，而是研究政策。而政策，需要通过大量的信息收集来形成。在信息收集方面，专家学者有优势。”竹立家说。

业界人士表示，国家生态环境保护专家委员会立足于宏观层次，主要开展国家环境政策方向性、全局性的任务咨询，其他的专家委员会聚焦于具体领域，更偏技术和专业层面。在功能上，二者没有交集。

据悉，目前国家生态环保专家委员会处于内部建设期，正在制定活动开展细则等方案。

“利用好专家决策需制度设计”

长期以来，决策部门和智囊机构如何互动，一直存在争议。

有声音指出，由于没有决策权，专家委员会难免流于形式、形同虚设。专家学者有时远离实践，提出的建议被质疑“不接地气”。

竹立家不同意这种观点。他认为，部委政策制定过程中，会开多次专家研讨会，邀请专家提出意见建议。随着社会进步以及公众意愿表达渠道的畅通，政府在制定公共政策过程中也必须要听取专家和社会各方面意见。

柴发合说，专家委员会的作用毋庸置疑。不过成立专家委员会后，如何真正把专家委员会的作用发挥出来，尤其在重大问题上如何利用好专家更好地科学决策，需要制度设计。“有的专家委员会没发挥作用可能是没组织好，而不是说成立专家委员会没有必要。”

更多的部委都在尝试借助“外脑”，广泛吸纳社会声音。

2015年底，农业部专家咨询委员会在京成立。委员会委员包括来自不同领域的权威专家和领军人物，研究领域涵盖“三农”、经济、科技、法律、生态环保和社会文化等各方面。农业部部长韩长赋兼任专家咨询委员会主任委员。

今年7月，交通运输部公布第五届专家委员会成员名单，第五届专家委员会由101人组成，设铁路、公路、水路、民航、邮政5个组，其中，主任由交通运输部总工程师周伟担任，副主任有4位，分别由来自铁路、民航以及快递等领域的官员和专家担任。

“专家委员会跟政府之间不应是互动的问题，而应成为政府的组成部分，跟政府紧密结合在一起。政府则需要通过相关的制度设计，提升专家委员会效能。”竹立家说。

对话

法学专家吕忠梅：“第一智囊团”成立是良好开端

专家委员会将发挥哪些作用？是否会形同虚设？学术界和政府部门如何互动？近日，新京报记者专访全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会副会长吕忠梅。她认为，真正把专家意见纳入整个政府决策体系，需要有合理的制度安排来形成顺畅的运行机制，国家生态环保专家委员会的成立，是一个规范化、程序化的良好开端。她还建议推进中国环境法适度法典化，以解决环境立法中的矛盾与冲突问题。

谈专家委员会

每个领域专家都不是“一个人在战斗”

新京报：专家委员会人数有所减少，如何体现政府决策的集思广益？

吕忠梅：专家委员会人数多少可能不是最重要的，因为数量总会有限。关键在于所选择的专家是否能够基本涵盖生态环保相关领域，是否有建成开放式、动态化的平台制度安排。实际上，每个领域的专家，都不是“一个人在战斗”，他们背后是科研机构、科研团队甚至是专业组织。

我注意到，专家委员会中吸纳了不少人大代表和政协委员，这也从一个方面体现出为人大代表、政协委员履职提供资源的考虑，代表和委员还可以把他们所联系的人民群众的诉求反映到专家委员会中来。

新京报：专家委员会的职能之一是反映社会状况，近期你做了哪些相关调研？或者，会提哪些建议？

吕忠梅：多年来，我的关注点都是环境法治建设，近期的重点是推动环境法典的编纂工作。过去的四十年，生态环境部牵头起草了多部环境保护的法律法规，尤其是污染防治方面的法律法规。但由于这些法律法规制定的时代背景不同，反映的是国家不同发展阶段对环境保护的不同要求，加之立法过程中整体性考虑不够。因此，中国进入新时代后发现，虽然环境保护的法律法规数量不少，但法律法规之间不仅重复率很高，而且矛盾和冲突很多，直接影响到环境保护法的实施效能。为此，我们在充分调研、认真研究的基础上，提出了适度法典化的建议。

新京报：具体如何推进法典化？

吕忠梅：法典化是通过对已有法律按照一定的逻辑进行编纂，形成一个新的法律文本的过程。完成这个过程需要做大量的工作。目前，我们从三个方面大力推进这项工作，一是组织团队翻译外国环境法典。目前已经翻译出版了瑞典、法国的环境法典，即将翻译出版的还有意大利、德国、哥伦比亚、菲律宾、爱沙尼亚等国的环境法典，这些法典对于我们研究中国环境法典的编纂思路和结构具有重要参考价值。二是进行环境法典编纂的基础理论研究。我们发布了数十个相关课题，组织全国的环境法学者进行理论研究，为法典编纂提供理论支撑。三是对现行法律法规进行梳理和评估，发现法律文本存在的问题，梳理法律冲突、法律空白以及疏漏。

在完成这些工作的基础上，形成环境法典专家建议稿以及立法理由书，供立法部门参考。

谈学术界与政府互动

要做好学术话语与政治话语的衔接

新京报：学术界跟政府部门一般会如何互动？

吕忠梅：以我个人的经历看，学者与政府部门的合作大概有三种方式。一是参与政府部门的课题招标或者接受政府部门委托的课题，通过完成一定的科研任务为政府决策提供以资参考的研究成果。二是接受政府部门邀请，参加相关咨询会议，比如，多次接受生态环境部邀请，作为专家参加法律草案制定、法律制度论证咨询会。三是学者主动将自己或者集体研究成果提供给政府部门，比如中国法学会环境资源法学研究会每年召开学术会，所形成的会议成果都会向有关部门报送，许多意见建议也得到了非常好的采纳。

新京报：目前政府和学界的互动，还有何不足？

吕忠梅：政府与学界的互动，最重要的是做好不同话语系统之间的衔接，目前这方面还有较大的问题。比如，生态文明建设涉及多个学科领域，既是理论问题也是实践问题。从表达方式看，既有政治话语，也有学术话语，还有实践话语，这三种话语系统之间存在比较大的差异。学者熟悉学术话语系统但可能不熟悉政治话语系统、也不了解实践情况，所提出的建议可能因为“不合时宜”或者“不接地气”而难以被政府接受。政府熟悉政治话语和实践话语，但是可能在对事物规律和本质的研究和把握上有所欠缺而陷入“就事论事”，因为不理解学术话语系统而排斥专家意见建议。

因此，如何真正将专家有见地、有价值的研究成果或意见建议纳入决策体系，还需要进行长期探索。比如说三套话语体系之间应该如何衔接、科研成果如何转化成为有价值的咨询意见、通过什么渠道来完成等等，这不是大家有积极性就可以做到的事情，需要在理性认识的基础上形成正常机制。如果没有规则或者规则不明确，都有可能达不到目的。

新京报：生态环境部专家委员会，是否在推进把专家决策纳入决策体系的最新尝试？

吕忠梅：生态环境部合并了原来的两个专家委员会，是将科学与管理相互结合、相互支撑的一个新尝试。一方面使专家委员会人员结构、学科结构更加合理，可以更好适应生态环保的整体性、系统性需求；另一方面，请自然科学家与人文社会科学家共同讨论问题，可以促进环境管理所必须的“科技”与“规制”两只轮子之间的协同与协调，将体现生态规律的科技手段与体现社会规律的规制措施有机融合，实现促进人与自然和谐相处的目标。

新京报记者 邓琦