李大可                                                                                            

为了建立良好的社会主义市场经济体制，促进经济发展，建立适应社会主义市场经济体制的“法治治理型”的行政体制，政府要“有所为，有所不为”，改变原来“直接管控型”的管理体制，转移自己的管理重点，回归本来的管理范围，同时又赋予社会组织依法自治的权利，激发社会活力，这部分“有所不为”的行政权力发生转移的现象，我们称其为行政转移。

受行政转移影响，地方政府立法权限随着行政权力的转移在行政许可、行政强制等限制公民权利方面的立法权限是进一步缩小了，但是，地方政府立法权限并不因此“走投无路”。恰恰相反，这应当看作是地方政府立法在限制公民权利方面使命将被取代，另一个新的使命——保护、赋予公民正当权益将正式成为其重要使命，地方政府立法新的征程又将开启，这个使命本身也一直存在，只是以前并没有成为重点。我们认为，根据行政转移的特点和要求，地方政府的立法权限空间将重点围绕以下两个方面进行：一是通过立法进行行政赋权，本应属于民众的权力归还民众，为民众参与社会公共事务管理创造条件（以下所称行政赋权主要是指政府外部权力转移）；二是通过立法进行行政奖励、行政激励，对民众行为进行引导、鼓励和支持，使其行为向有利于经济和社会发展的方向发展。结合我国实际和行政赋权与行政奖励内容，我们认为行政赋权将是以后地方政府立法的重中之重。

作为顶层设计的主要方式，通过立法进行行政赋权，这是近阶段我国地方政府立法的重要任务。立法法规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，但是这条规定并没有对地方政府规章赋予、增加公民权益作出限制，因此，从法理上讲，地方政府规章对民众进行赋权是可行的。

政府通过立法对公民和社会组织进行行政赋权后，并不能想当然地认为政府任务完成，并不是政府撒手不管。政府需要保证赋权后的公民和社会组织正确顺利地行使赋予他们的权利，为实现这一目的，政府应当构建一套权利运行体系来规范、约束各方的权利义务，以保障公民和社会组织被赋予的权利得到充分的保障与救济，我们称之为行政规制。

根据我国目前行政管理体制的特点，我们研究认为行政规制应当包括以下体系和结构：一是行政规制的主体结构。指参与行政规制的各方主体，包括规制内容的制定主体，执行主体，被规制主体，监督主体。行政规制内容的制定主体是有立法权的政府。执行主体是具体实施行政规制的各方主体，具体包括：各级政府、政府有关主管部门和被赋权主体，其中，各级政府、政府有关主管部门要在各自职责范围内做好监管工作依法查处各种违法行为，被赋权主体要实现政府赋予自身的权利。被规制主体就是规制的对象，具体包括：各级政府、政府有关主管部门和被赋权主体，其中各级政府、政府有关主管部门主要是规范、约束自身权力，不干涉被赋权主体行使权利，被赋权主体要依法依规地行使权利。监督主体主要是对行政赋权过程以及行政规制过程的监督，具体包括：权力性监督和非权力性监督。其中，权力性监督包括权力机关（各级人大）的监督、监察委员会的监督和行政机关的层级监督，非权力性监督包括社会组织和公民个人、新闻媒体等的监督。救济主体是指相关公民、法人和组织的权利受到损害时，立法设定的可以提供救济的主体。

二是行政规制的内容结构。行政规制的内容应当包含三大部分：第一是规范行政机关的职责和职权运行程序，保护民众权益。如《河南省行政规范性文件管理办法》对河南省规范性文件的制定、备案及其监督管理等内容进行了详细规定，其中，第十七条第二款规定“未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据”，有利于防止行政机关私发、滥发规范性文件侵害民众权益，有利于民众权益的保护。第二是规范被赋权主体的权利内容和运行程序。如“中国工艺美术大师”的评比转由中国轻工业联合会举办后，应当出台对有关评比工作内容程序和监督进行进一步明确，保证评比工作的有序进行。第三是通过对某特定行业的规划制定主体、执行主体、程序和期限等内容进行规范，达到引领某行业健康发展、持续发展，达到促进提升公共服务效能和水平的目的。如政府为治理环境污染，通过政府立法的方式规范要求地方政府、环保部门或者排污主体制定排污治理规划或者排污限期达标计划，并规定监督规划或计划落实的主体，职能和责任等内容，就构成了典型的行政规制的内容体系。

在供给侧结构性改革背景下，地方政府立法打开了新的空间。立法工作者不仅要看到限制公权力立法的情况，更要看到赋予地方政府立法的新的使命和任务。政府立法工作者需要在“创新、绿色、协调、开放、共享”五大理念指引下，在行政转移理论基础上，充分利用行政赋权的手段，按照改革规律和要求，将应该还予市场的还予市场，将应该还予公民的还予公民，将应该还予社会的还予社会；在行政赋权的同时，还要切实利用好行政规制，强化政府的监管和服务职能，绝不能一放了之，切实将国务院“简政放权、放管结合、优化服务”落到实处。

（作者系河南省司法厅经济生态立法处处长）