校中校独立学院(以下简称校中校)是我国独立学院的重要类型。2020年5月,教育部办公厅印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》(以下简称《方案》)对校中校转设路径进行了单独说明。校中校完全由母体高校举办,其转设过程存在特殊困难,需要通过制度创新推进转设进程。

何谓校中校?

校中校是指母体高校与其基金会、校办企业等独立法人组织合作举办的独立学院。校中校有狭义和广义两层含义。狭义上的校中校是指地理位置位于母体高校之内的独立学院,这类独立学院与母体高校共享校园、图书馆、食堂等教学和生活设施。8号文和26号令出台以后,各地加强了独立学院规范验收工作,目前这种校中校的数量不多。

广义上的校中校是指由母体高校成立的基金会或校办企业等法人组织与母体高校合作举办的独立学院。这些独立学院的合作举办方是母体高校成立的组织,虽然在形式上满足26号令的要求,但实际上是母体高校的“左手和右手合作举办的”独立学院。江苏省25所独立学院中的14所属于此类校中校。

课题组对我国212所独立学院的抽样调研发现,共有38所独立学院属于校中校,约占我国独立学院总数的12.2%。虽然此类独立学院数量不多,但由于这类独立学院的管理队伍和师资由母体高校选派,所以教学质量和社会声誉普遍较好,部分校中校独立学院已成为区域内具有一定社会影响力的品牌。

校中校转设的特殊困难

校中校由母体高校独家举办。在办学过程中,校中校与母体高校形成了依赖:校中校在基本办学条件等方面依赖于母体高校,而母体高校由于每年可以从校中校的学费收入中获得既定比例的分成,也产生了对校中校的依赖。校中校与母体高校的双向依赖导致校中校的转设进程比其他类型独立学院的转设进程更加复杂,存在的困难更多。

(一)母体高校利益预期较难满足

《方案》出台之前,母体高校对校中校已形成稳定的利益预期,其预期包括三方面:第一,若维持校中校办学形式不变,每年可以获得校中校学费的分成;第二,若校中校转设为民办高校,可从社会投资方获得举办权转让费;第三,若校中校转设为公办高校,可从地方政府获得补偿资金,如苏州市政府通过“名城名校”项目推动苏州大学文正学院转设为市属公办高校,向苏州大学提供资金支持。

《方案》规定校中校不能将举办权转让给其他社会组织和个人,这导致母体高校无法通过转让校中校举办权的方式获得收益;若校中校所在地市经济规模有限,地方政府也无法向母体高校提供对校中校转设的补偿经费。对于地方高校而言,每年几千万的学费分成收入或几个亿的举办权转让收入对其意义重大。若母体高校得不到适当的补偿,其推动校中校转设的积极性就会下降。

(二)地方财政压力限制校中校转设

《方案》鼓励校中校转设为公办普通本科高校。据测算,在校生为万人的公办高校每年的人员经费、公用经费和各项专项经费约为2亿元,这对很多省市财政形成了较大压力。尤其是今年受新冠肺炎疫情等偶然因素和国际经济形势影响,我国经济下行、财政趋紧压力较大,部分省、市财政难以负担校中校转设为公办高校后的财政资金。据调查,一些经济发展水平高且只有一所独立学院的地市,如浙江的湖州、嘉兴、温州和江苏的苏州、无锡等地均支持所在地的独立学院转设为市属公办高校,而一些地市拥有多所独立学院,如浙江绍兴有4所独立学院,江苏泰州有3所独立学院,江苏徐州和扬州各有2所独立学院,这些地市很难支撑全部独立学院转为市属公办高校。

《方案》规定校中校可转设为由地方政府设立的教育投资公司、教育基金会或国有企业举办的非营利性民办高校,这是很有针对性的制度创新,既解决了校中校转设为普通民办高校后可能产生的师生抵制等问题,也降低了转设对地方财政的压力,但新成立教育投资公司、教育基金会对地方财政也有一定要求,且目前地方政府可以参考借鉴的成熟案例少。《方案》的另一制度创新是允许校中校探索“无举办者办学”,但由于无举办者办学难以解决校中校办学条件不达标等问题,且无举办者办学往往是民办高校发展到一定阶段后的产物(如哈佛、斯坦福等私立高校目前均呈现无举办者状态),所以目前通过无举办者办学来解决校中校转设问题的难度也很大。

(三)接盘主体可能缺乏管理高校的经验和能力

高校管理是一项高度专业性的管理活动,地方政府设立的教育投资公司、教育基金会或国有企业可能并不具备管理高校的经验和能力。从浙江的情况来看,很多地方政府主导的教育投资公司虽然与母体高校合作举办独立学院,但是教育投资公司仅仅在名义上参与独立学院的管理,独立学院的发展规划、干部任命、财务预决算、教学科研等重大事项主要由母体高校参与决策。校中校转设后,若母体高校完全退出、不再参与转设后高校的管理,教育投资公司、教育基金会等组织等可能难以带领转设后高校的发展。

国有企业负有国有资产保值增值、为国家创造税收的责任,也是追求利润的营利性组织。若不能建立有效的风险防控机制和资金管控机制,国有企业也有可能挪用办学经费、干扰正常的教学秩序。

(四)难以在短期内实现办学条件达标

校中校基本办学条件不独立,影响转设进程。第一,校中校独立学院的土地和校舍多在母体名下,要满足转设条件,首先需要将土地过户到独立学院名下,这需要国资部门、土地部门和税务部门积极配合。第二,校中校的师资主要是母体高校师资,自有师资不足。若转设后教师的经济待遇、社会保障、发展平台不如母体高校,教师会选择回归母体。转设后的高校能否在短时间招聘到足够多的高水平教师是一个巨大的挑战。

校中校转设的对策建议

针对校中校转设的困难和挑战,需要探索校中校转设的更多制度空间,加强部门协调,形成合力,推动校中校顺利转设,并保障转设后高校的健康持续发展。

(一)加强部门协调,形成转设合力

校中校无社会力量参与办学,其转设更有赖于省市政府的支持和协调。首先,加强省级政府在校中校转设工作中的综合指导。省教育行政部门要积极向省委、省政府汇报独立学院转设工作,争取省委省政府的理解和支持,将独立学院转设工作列为省委教育工作领导小组和省级民办教育联席会议重要议事范畴,推动财政、发改、土地、税务等关键部门的认同和参与,统筹解决独立学院转设工作中的土地、产权、“分手费”等难题。

其次,鼓励市级政府在独立学院转设中发挥积极作用。继续鼓励土地不达标的独立学院外迁办学,优化我国高等教育区域布局。鼓励财政充裕的市级政府接纳独立学院转设为市属公办高校,允许转设后的市属公办高校在一定时期内采取市场化收费(如浙江万里学院的实践)。支持市级政府成立教育投资公司、教育基金会作为独立学院转设的接盘方。

(二)因校施策,扩大校中校自主探索转设空间

独立学院转设需要解放思想,创新办学体制和办学模式,在不违背国家政策法规的前提下,允许和鼓励各地区采取更加灵活的政策措施、管理制度和改革举措,开辟更多转设路径。给各地预留独立学院转设的自由探索空间,鼓励各地摸索校中校转设的可选路径,同时对各地的制度创新经验进行总结和推广,提高区域性政策创新的辐射面。

针对很多独立学院土地等办学条件不达标的实际情况,根据《方案》“不过分强调土地、校舍面积”的要求,对某些土地和校舍面积尚未完全达标但办学成效显著、办学特色明显的独立学院给予适当照顾,也可采用渐进式改革方法,先转设再督促其扩充土地,或者先转设再督促其完成土地过户手续。

(三)鼓励社会力量办学,取消民营企业的进入限制

《方案》出于防范风险等考虑不允许将校中校举办权转让给其他社会组织和个人。完全禁止社会力量参与校中校转设不利于推进独立学院转设进程。教育部在2018年和2019年均要求独立学院能转尽转,应转快转,部分校中校响应教育部号召,已与社会力量达成初步协议,禁止社会力量参与转设将导致政策断裂,不利于政策的连续性。

为了体现《方案》所要求的“引导民办高等教育健康规范发展”的精神,在师生知情并愿意、风险可控的情况下,应允许有教育情怀和理念、高校管理经验丰富的社会力量参与校中校独立学院的转设。重点监管超大规模民办高等教育集团对校中校举办权的收购行为,阻止其无序发展。可探索公有资本与社会力量合作举办混合所有制高校,既发挥公有资本防风险、保稳定的功能,也发挥社会力量资金充裕、决策高效的优势。在引入社会力量的同时加强监管,在民办高校和投资方之间建立资金防火墙,保证民办高校不受举办方资金链断裂等问题的影响。近期银川能源学院原投资方资金断裂未对银川能源学院造成较大影响,说明这一防火墙是能够建立的。银川能源学院确立了建设百年名校的发展目标,建立了稳健的内部治理结构,资金管理规范,因此在学校遭遇原举办方资金链断裂的风险后能够平稳发展并顺利实现举办者变更。

(四)强化母体高校对校中校的扶持职责

要强化母体高校在校中校转设中的第一责任。对按期完成转设的母体高校,在招生计划、项目申报、专业设置等方面给予倾斜支持;将独立学院转设情况作为研究生招生计划下达、新增学位授权点审核及高校建设相关评价的参考因素;对以“学院”命名的举办高校,在完成独立学院转设前,不受理更名“大学”。

校中校在转设后的相当长时间内都依赖于母体高校的扶持,母体高校要树立大局意识和责任意识,不能一转了之,可设立一定的过渡期,过渡期内母体高校适当参与董事会、监事会决策,并继续选派部分干部和教师参与转设后高校的管理和教学科研工作,保障转设后高校的教育教学水平。母体高校也可参与制定转设后高校的发展规划和愿景使命,增强师生认同感和凝聚力,使转设成为校中校转型发展、建设高水平应用型高校的宝贵契机。

(本文系江苏省高校哲学社会科学研究重大项目“多元博弈视角下江苏省独立学院转设困境及对策研究”的研究成果。《方案》出台后,课题组对江苏和浙江省部分校中校进行了实地调研,与部分校长、中层干部和教师进行了访谈,掌握了第一手资料,了解了校中校转设的特殊困境。执笔者王一涛系苏州大学教育学院教授,东吴智库研究员;王佳丽系内蒙古鸿德文理学院副教授;刘洪系苏州大学应用技术学院讲师)