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“国家公园”“转正”前后

———全国政协“国家公园体制试点建设情况”党外委员专题视察团综述

2020年11月27日 10:09  |  作者:吕巍  |  来源:人民政协网
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调研背景

自1872年全球第一个国家公园在北美蛮荒的美国黄石地区建立以来,在面临平衡资源保护与可持续发展利用的百般考验和千般淬炼中,国家公园脱颖而出,成为全球最具知名度、影响力、吸引力的自然保护地模式。据不完全统计,五大洲现有国家公园1万多处,构成了全球自然保护地体系最具生命力的一道亮丽风景线。

2013年11月,党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制,并将其列入全面深化改革的重点任务,中国特色国家公园体制建设正式起步。2015年,从三江源头到热带雨林,从东北林海到西南草原,分布在全国12个省的10个国家公园体制试点正式设立,对生态保护管理的体制进行探索创新,对自然保护地体系的分类设置进行改革完善,开启了符合中国国情的保护地发展的探索之路。

如今,这场为期五年的“大考”开始“交卷”,正式设立的国家公园建议名单年底前或将公布。各试点地的成绩如何?还有什么深层次的矛盾和问题?10月下旬和11月中旬,全国政协副主席李斌、何维分别带队,率全国政协“国家公园体制试点建设情况”党外委员专题视察团赴福建、吉林,就创新自然资源保护体制机制、平衡保护与发展的矛盾等问题深入调查研讨,为国家公园体制建设“把脉开方”。

“名正”才能“言顺”

整合组建管理机构,有序推进确权登记,调整明晰财政体制,制定地方法规,编制总体规划及5个专项规划,建立资源保护管理机制,出台特许经营管理办法,建立社区发展机制,建立社会参与机制,制定社会资金筹措办法……自被确定为国家公园体制试点后,武夷山国家公园啃下一块又一块改革创新的硬骨头,在国家有关部门进行的验收评估中,得到了95.5的综合得分,在10个国家公园体制试点中排名第二,被成功划入一档。

取得这样的好成绩,福建省林业局副局长、武夷山国家公园管理局局长林雅秋自然高兴,但他也坦言,国家公园管理局局长这个“差事”不好干。“为啥?因为国家公园管理局只是个正处级行政机构,协调力度相当有限。”林雅秋苦笑着说。

相比于林雅秋,东北虎豹国家公园管理局局长赵利更“委屈”。“武夷山国家公园管理局即使只是正处级,好歹也是正式设置的独立行政机构,而东北虎豹国家公园管理局则是在国家林草局长春专员办加挂牌子设立,各分局也都是在市、县林草部门或森工企业加挂牌子设立。”据赵利介绍,各级管理机构均未增加编制和出台“三定”方案,“一个机构多个牌子、一套人马多项职责”现象相当普遍。各分局人财物均归地方政府管辖调配,与东北虎豹国家公园管理局没有隶属关系,严重影响国家公园建设管理日常工作的开展。

除了没有明确的机构属性,国家公园中央与地方财政事权和支出责任也并不明晰。武夷山国家公园园区建设以省级财政投入为主,中央财政对武夷山国家公园的投向主要以环境治理为主,没有国家公园专项资金。现行生态补偿标准偏低、补偿范围偏窄,仍无法有效弥补生态保护成本和发展机会成本,与区内群众的期望有较大差距。由于目前中央层面未建立统一的国家公园财政资金科目和顺畅的资金投入渠道,东北虎豹国家公园建设的资金渠道未整合,多头申报、多部门管理问题依然存在,导致资金统筹调配难度大、资金使用效率低下。加之地方政府财政能力有限,多渠道多元化的投融资模式尚未建立,尚不能形成对中央财政的有效补充。

“建立集中统一的管理体制是国家公园体制改革的重点,是保障国家公园建设的基础。应进一步完善管理体制,科学设置国家公园管理机构,规范组建国家公园管理局和各分局,提高级别偏低的国家公园机构级别,彰显国家公园在自然保护地体系中的主体地位。同时,建议在中央层面建立健全统筹推进的领导体制,成立国家公园体制建设工作领导小组,统筹推进国家公园体制建设。”全国政协常委、国家林业和草原局副局长刘东生表示。

在全国政协人口资源环境委员会主任、国务院发展研究中心原主任李伟看来,建立国家公园体制,反映的是国家意志,体现的是社会公益,国家层面应给予必要的资金支持。他建议明确国家公园中央与地方财政事权和支出责任,设立国家公园中央预算内投资专项和中央财政专项资金,理顺资金下拨渠道,保障国家公园保护、运行和管理。

在吉林省和福建省召开的座谈会上,还有多位委员谈到了为国家公园立法的重要性。

全国政协常委,台盟中央常委、吉林省人大社会建设委员会主任委员王天戈提到,虽然武夷山率先通过了国家公园条例,但在条例实施、修订完善等过程中,缺乏上位法支撑。此外,国家层面对不同管控分区的细化管控要求还不十分明确,核心保护区、一般控制区内,分别有哪些具体行为是可以允许的,哪些行为是明确禁止的,监管部门的督察依据是什么等等,这些问题的答案都不明朗,制约了国家公园的建设发展进程。

“应站在推进国家治理体系治理能力现代化的高度,加快推进国家公园立法,用法律形式确立国家公园的功能定位、保护目标、管理原则,合理划定中央与地方职责,解决国家公园保护、管理工作无直接对应法规的问题。”全国政协委员、中国科学院地理科学与资源研究所资源生态与生物资源研究室主任闵庆文表示。

“同时,应整合区域范围内生态环境、自然资源和农业农村、水利、林草、森林公安等部门的资源环境执法力量,组建资源环境综合执法机构,明确授权国家公园管理机构履行国家公园范围内的资源环境综合执法职责。”全国政协常委,黑龙江省政协副主席、民盟黑龙江省委会主委赵雨森说。

是“老生常谈”却不能不谈

一谈到生态保护,就不能回避其与民生改善、经济发展可能产生的矛盾问题,在国家公园建设方面,这一矛盾尤为突出。

武夷山国家公园既有以优质森林生态系统和独特自然景观为代表的绿水青山,同时又有以茶叶、旅游产业为代表的金山银山。在试点以前,保护绿水青山和发展金山银山之间的矛盾比较严重,毁林种茶、不规范的旅游开发等只要金山银山不要绿水青山的破坏行为时有发生。试点以后,通过严格管控与创新生态补偿相结合的方式,逐步走上了既要金山银山也要绿水青山、绿水青山就是金山银山的可持续路径。但是,当毛竹市场价格回暖、茶叶行情低迷时,补偿资金或措施与收益预期的差距拉大后,保护与发展的矛盾又有可能再突显,保护与发展协调的可持续性仍面临挑战。

而在东北虎豹国家公园,保护与发展的矛盾更为“激烈”。

国家公园概念提出后,吉林省的一些地方政府和老百姓将国家公园片面理解为“吸金”招牌,以为划入区域就可以获得生态补偿,未经过科学论证就将较大国土面积划入国家公园范围。以珲春市为例,其可利用的连片土地仅占全市总面积的1.5%,试点区内170余个项目被叫停,财政收入大幅减少。国家公园试点实施后,原则上核心保护区禁止人为活动,一般控制区内限制人为活动,这就使得东北虎豹国家公园附近原本“靠山吃山”的当地村民无法再上山放牛或采蘑菇,年收入普遍下降,有的甚至下降了50%以上。

“东北虎和东北豹需要保护没错,但我们也要生活啊,不能因为保护它们而让我们生活水平下降。”

“不让牛上山,牛就不能散养了,那政府是不是应该提供场地和设备,组织大家圈养?总要解决我们的实际困难啊!”

视察团到达珲春市春化镇上草帽村时,村民们纷纷抱怨。

“建设国家公园,其根本目的是满足人民日益增长的优美生态环境需要。因此,在推进国家公园建设过程中,要始终坚持以人民为中心,注重探索‘绿水青山’转变为‘金山银山’的有效机制,处理好保护与发展的关系。”全国政协人口资源环境委员会副主任,原国土资源部部长、国家土地总督察姜大明表示。他提出,围绕绿色食品深加工、生态康养等绿色产业,用活用足东北振兴各项政策扶持,将资源环境优势转化为产品品质优势,着力提升地方经济社会发展水平。

“可以考虑实行‘一村一策’,积极探索特色种养、合作社经营等农民致富路子,特别是科学评估在虎豹国家公园内放牧对保护目标的影响,进而寻求能够兼顾保护和民生的有效措施,探索建立公园与原住民的共管共建机制,不断提升人民群众幸福感、获得感。”全国政协人口资源环境委员会副主任、九三学社中央副主席印红说。

全国政协委员,民盟贵州省委会副主委、贵州大学林学院院长丁贵杰建议加大生态补偿专项资金转移支付力度,合理提高生态补偿标准。全国政协委员、中国科学院微电子研究所副所长周玉梅则认为,应在法律和政策允许范围内,充分挖掘每个国家公园的品牌价值,将优质的生态环境和自然资源转化为市场竞争力,有序发展高溢价的绿色产业,增强国家公园的造血能力,进一步增强群众的获得感、幸福感。

多元筹措解资金之困

“保护第一、全民共享、世代传承”,在国家公园建设中,如何让百姓共享生态红利,成为福建省人民政府施政的重大方向。

除了出台《武夷山国家公园试点区财政体制方案》《社会资金筹措办法》,福建还积极探索建立具有武夷山特色的国家公园体制、生态保护制度和绿色发展模式,在保护为先的前提下,进一步探索特许经营。今年6月22日,福建省政府办公厅印发《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》(以下简称《办法》),明确了国家公园内特许经营总体要求、特许经营范围、特许经营者选择、特许经营者主体责任和监管责任等内容。

《办法》明确,特许经营目录清单由武夷山国家公园管理局会同所在地县(市、区)人民政府研究提出,经武夷山国家公园体制试点工作联席会议审定后,向社会公布。特许经营期限一般为5年,最长不超过10年。《办法》施行前在国家公园内已实施且协议期限未满的九曲溪竹筏游览、环保观光车、漂流等特许经营项目,继续履行原特许经营协议,实行目录管理。

而关于原住民的“共享性”政策,记者也注意到这样的表述———鼓励和引导符合条件的国家公园范围内和毗邻社区的原住居民、生态移民参与特许经营权竞标。探索多渠道多元化的投融资模式,积极吸纳社会资本、金融资本参与国家公园特许经营,委员们将之称为可以推广的武夷山国家公园发展范本。

“还是觉得参与进来的企业比较少,资金量不大。”林雅秋坦言。

来自企业的全国政协委员、辉瑞投资有限公司资深顾问冯丹龙给他提出了中肯的建议:“很多大企业每年都会有固定的公益类支出比例,但企业不会直接和项目对接,比如说直接把钱打到国家公园的账户,而是要通过正规的公益组织来完成捐赠。建议探索成立国家公园基金委员会,统一接受社会捐赠,进一步扩大资金来源渠道,调动全社会力量广泛参与国家公园建设。”

全国政协委员、中国矿业大学(北京)原副校长姜耀东一再强调多元化资金保障机制中财政投入的主体作用。“一定要建立起中央财政投入为主的资金渠道,加大中央投资规模,保障国家公园的保护、运行和管理。在确保国家公园生态保护和公益属性前提下,探索多渠道多元化投融资模式,加快研究出台国家公园生态保护补偿政策,鼓励受益地区与国家公园所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系。同时,要将国家公园建设和当地的经济发展相结合。”

全国政协委员,民革河北省委会副主委、北京2022年冬奥会和冬残奥会组织委员会规划建设发展部副部长沈瑾建议地方政府积极对接国家发展改革委、自然资源部、国家林草局等主管部门,在研究编制国民经济和社会发展“十四五”规划,城市总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划等国土空间规划,东北虎豹国家公园总体规划和专项规划时,统筹考虑国家公园建设管理与守边固边、对外开放、脱贫攻坚等各项国家战略有效衔接,妥善处理好保护与发展、当前发展与长远发展的关系,合理优化国家公园边界范围和功能分区,为地方发展和群众生产生活预留一定空间。

科研建设要成为“重头戏”

10月26日,视察团来到东北虎豹公园国家重点实验室,通过大屏幕观看由放置在保护区内的监测设备录制到的东北虎、东北豹等动物的活动情况。

“你们看,这是前几天录到的影像,正在镜头前通过的是编号为44号的东北虎。”实验室负责人冯利民向大家介绍道。

虽然一直没有和东北虎豹真正“面对面”,但冯利民通过监测设备已经能做到“识纹辨虎”,用科技来监测和保护野生动物栖息地,点亮东北虎豹回家的路,已经成为他主要的工作方式。

此前,国家林业局依托北京师范大学成立东北虎豹监测与研究中心,运用通信网络、卫星遥感与无人飞机、视频与生态要素自动采集、振动光纤与人工智能识别、大数据挖掘与云计算等现代信息技术,构建一张全域覆盖、实时高效的天地空一体化监测体系,并于2019年12月在东北虎豹国家公园5000平方公里虎豹密集活动区域完成了中试建设。

这个监测体系分为野外信息采集、实时传输、数据分析处理三层架构,不仅可以完成红外野保相机图像和高清视频的实时回传,土壤、水质、空气等传感器的生态因子采集回传,还可以实现森林防火和道路卡口监控影像的实时传送,以及实时查询护林员巡护轨迹,实现护林员视频或语音实时对讲等,实现了“看得见虎豹、管得住人”。

截至2019年底,这套监测系统已经获取和识别超过4000次东北虎、东北豹和100多万次梅花鹿等野生动物活动,及自然资源监测影像。监测系统显示:现在虎豹种群恢复喜人,试点期间每年都有多个新繁殖的虎豹幼崽出生,虎豹家族逐渐开始“人丁”兴旺。

相比于东北虎豹国家公园,武夷山国家公园在科技应用方面稍显滞后。

“武夷山国家公园被誉为‘鸟的天堂’‘蛇的王国’‘昆虫的世界’,但鸟类有多大的量,各种蛇类的特性是什么,昆虫究竟有多少种,这些都需要具化。要完成这个任务在很大程度上需要科技支撑。”全国政协委员、中国科学院生态环境研究中心城市与区域生态国家重点实验室主任陈利顶表示。

全国政协委员、农工党陕西省委会副主委、西北农林科技大学校长助理强霍学喜也强调了研发体系建设。“生态系统都是较为脆弱的,武夷山国家公园应运用移动互联网(5G)、云计算、人工智能等新一代信息技术,实现动态监测、智慧监管和灾害预测预警,推动林草国家公园治理体系和治理能力现代化水平。”

“以科技监测为基础,同时为生态保护注入文化的力量,让支持国家公园建设成为全社会广泛共识和自觉行动,是国家公园建设发展的必由之路。”闵庆文表示。

编辑:闫春旭

关键词:国家公园 保护 建设 生态


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