为打赢脱贫攻坚战提供制度保障

● 党的十八大以来，按照中央全面深化改革的要求，我国建立了脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核六大体系，为打赢脱贫攻坚战提供制度保障

● 坚持立足基本国情，充分发挥制度优势。我国发挥政治优势和制度优势，通过“党的领导、政府主导、社会参与”的工作机制，形成了跨地区、跨部门、跨行业、全社会共同参与多元主体的社会扶贫体系

● 坚持扶贫同扶志扶智相结合。正确处理外部帮扶和贫困群众自身努力的关系，强化脱贫光荣导向，更加注重培养贫困群众依靠自力更生实现脱贫致富的意识，更加注重提高贫困地区和贫困人口自我发展能力

□ 本报记者 　 陈 磊

□ 本报见习记者 刘紫薇

截至今年11月23日，国务院扶贫办2014年确定的832个国家级贫困县全部脱贫摘帽。

在国家级贫困县全部“清零”的背后，是党中央把扶贫开发提升到治国理政的重要位置，并为此作出了一系列决策部署：2015年10月，十八届五中全会提出贫困县全部摘帽的目标任务；2015年11月，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)；2016年3月，在十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划中，党中央脱贫攻坚决策部署通过法定程序成为国家意志；2018年6月，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(以下简称《指导意见》)……

接受《法治日报》记者采访的专家认为，这充分反映了中国特色社会主义国家体制的优势，尤其是一系列中国特色扶贫开发政策文件的出台，为脱贫攻坚提供了坚实的制度保障。

政策文件陆续出台

全力实施脱贫攻坚

2011年底，中央决定将年人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准。根据国家统计局公布的数据，截至2012年年底，我国的标准贫困人口是9899万人。

2012年11月，党的十八大召开。自此，党中央把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行决策部署。

2014年12月，国务院扶贫办在官网公布“全国832个贫困县名单”，涉及22个省(自治区、直辖市)。2015年10月，十八届五中全会提出，到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。

河南农业大学政策法规办公室副主任张帅梁教授在接受《法治日报》记者采访时称，贫穷不是社会主义，公布832个国家级贫困县名单彰显了党中央、国务院向贫困宣战的勇气与担当。

2015年11月，《决定》对此后5年的脱贫攻坚工作作出全面部署，要求“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。

2016年3月，十二届全国人大四次会议审议通过“十三五”规划，“全力实施脱贫攻坚”以专篇的形式被纳入其中。由此，中央脱贫攻坚决策部署通过法定程序成为国家意志。

4月，中央组织部、国务院扶贫办联合下发《关于脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定的通知》明确，贫困县党政正职在完成脱贫任务前原则上不得调离。脱贫摘帽后仍要保持稳定一段时间。

10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》规定，党中央、国务院主要负责统筹制定脱贫攻坚大政方针，出台重大政策举措，完善体制机制等；省级党委和政府对本地区脱贫攻坚工作负总责，并确保责任制层层落实等；省级党委和政府加强对贫困县的管理，组织落实贫困县考核机制、约束机制、退出机制等。

2016年底，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，提出了打赢脱贫攻坚战的时间表和路线图。

根据国务院扶贫办公布的数据，党的十八大召开以后，5年之间，中共中央、国务院出台扶贫文件5个，中共中央办公厅、国务院办公厅出台扶贫文件20个，中央和国家机关各部门出台政策文件或实施方案上百个。

国务院扶贫办总结称，按照中央全面深化改革的要求，我国建立了脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核六大体系，为打赢脱贫攻坚战提供制度保障。

对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，这些扶贫文件的出台，意味着我国初步建立起扶贫政策体系，使扶贫工作有章可循，我国初步实现了扶贫工作的系统化、规范化。

不漏一户不落一人

做到脱真贫真脱贫

2017年10月18日至24日，党的十九大在北京召开。党的十九大报告提出，“坚决打赢脱贫攻坚战”。其对应的目标是，“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”。

李国祥认为，贯彻落实党的十九大报告精神，打赢脱贫攻坚战的重点和难点，已经转移到深度贫困地区，这意味着一定要向深度贫困这个最后的“堡垒”开战。

2018年6月15日，中共中央、国务院印发《指导意见》称，“过去5年，我们充分发挥政治优势和制度优势，构筑了全社会扶贫的强大合力，建立了中国特色的脱贫攻坚制度体系，为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案，谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章”。

《指导意见》还提出，党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，作出了新的部署。从脱贫攻坚任务看，未来3年，还有3000万左右农村贫困人口需要脱贫，其中因病、因残致贫比例居高不下，在剩余3年时间内完成脱贫目标，任务十分艰巨。

同年12月，国务院办公厅印发《关于深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》，以推动社会各界通过消费来自贫困地区和贫困人口的产品与服务，帮助贫困人口增收脱贫。

2020年1月，《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》(2020年中央一号文件)对外发布。意见称，脱贫攻坚已经取得决定性成就，绝大多数贫困人口已经脱贫，现在到了攻城拔寨、全面收官的阶段。

随后，国务院扶贫开发领导小组印发《关于开展挂牌督战工作的指导意见》，对2019年底未摘帽的52个贫困县以及1113个贫困村进行挂牌督战，及时解决制约完成脱贫攻坚任务的突出问题，确保贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽。

社会救助兜底保障是打赢脱贫攻坚战的最后一道防线，事关完全或部分丧失劳动能力的贫困人口能否如期脱贫。为此，民政部、国务院扶贫办今年2月决定开展社会救助兜底脱贫行动并印发《社会救助兜底脱贫行动方案》。

该行动方案称，坚决履行社会救助兜底保障政治责任，聚焦脱贫攻坚、聚焦特殊群体、聚焦群众关切，编密织牢基本民生兜底保障网，切实做到兜底保障“不漏一户、不落一人”，坚决打赢社会救助兜底保障攻坚战。

今年以来，由于多方面原因，加之新冠肺炎疫情影响，一些脱贫人口存在返贫风险，一些边缘人口存在致贫风险，必须把防止返贫摆到更加重要的位置。

为此，2020年3月，根据《指导意见》和《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》精神，国务院扶贫开发领导小组印发《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，提出建立防止返贫监测和帮扶机制。

11月23日，贵州省宣布剩余的9个贫困县退出贫困县序列。至此，全国国家级贫困县“清零”。

“832个贫困县全部脱贫摘帽，是以习近平同志为核心的党中央正确领导的结果，是贫困地区广大干部群众艰苦奋斗的结果，是社会各界真帮实扶的结果。脱贫摘帽是干出来的，是了不起的成绩。”11月24日，国务院扶贫办发布贫困县脱贫摘帽有关情况，国务院扶贫办副主任夏更生称。

李国祥认为，国家级贫困县全部“清零”，得益于国家进行了一系列的部署，出台了一系列的政策——通过集中人力、物力等资源，才使这些地方能够脱贫摘帽。

在张帅梁看来，全面建成小康社会，不是一时一地一群人的小康，而是全体中国人民共建共享的小康。因此，农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务，也是必须完成的任务。

“减贫是一项系统性工程，需要一系列政策机制的支撑保障。”张帅梁认为，党的十八大以来，党中央、国务院为此出台一系列扶贫政策文件，充分体现了对扶贫工作的高度重视及决战行动，更体现了党中央、国务院对社会主义共同富裕本质的深刻认识，是对为人民服务宗旨的生动诠释。

充分发挥制度优势

构建社会扶贫体系

2016年10月，国务院新闻办公室发表的《中国的减贫行动与人权进步》白皮书显示，经过多年探索实践，中国积累了通过减贫促进人权事业发展的成功经验，走出一条中国特色扶贫开发道路。

排在第一位的经验是，坚持立足基本国情，充分发挥制度优势。“发展是中国共产党执政兴国的第一要务，是解决中国所有问题的关键。中国发挥政治优势和制度优势，通过‘党的领导、政府主导、社会参与’的工作机制，形成跨地区、跨部门、跨行业、全社会共同参与多元主体的社会扶贫体系。”白皮书称。

中国社会科学院法学研究所研究员支振锋认为，解决我国的贫困问题，实现14亿人的全面小康，是人类历史上史无前例的大事，也是史无前例的巨大成就。全面实现小康，本身就是中国制度优势的体现。尤其是改革开放以来，我国不断加大扶贫力度，成立专门扶贫工作机构，确定重点扶持地区和群体，制定适合现实国情的贫困标准和专门的政策，确定开发式扶贫方针。

“在党的统一领导和部署下，我们在全国范围内开展了有计划有组织的开发式扶贫，先后实施多个中长期扶贫规划，减贫成为国家战略的重要组成部分，而且是一个得到切实实施的国家战略。”支振锋称。

“坚持扶贫同扶志扶智相结合”也是经验之一。

《决定》提出，坚持扶贫同扶志扶智相结合。正确处理外部帮扶和贫困群众自身努力的关系，强化脱贫光荣导向，更加注重培养贫困群众依靠自力更生实现脱贫致富的意识，更加注重提高贫困地区和贫困人口自我发展能力。

2018年10月，国务院扶贫办、中央组织部、中央宣传部等13个部委下发《关于开展扶贫扶志行动的意见》，以进一步加强扶贫扶志工作，激发贫困群众内生动力。

党的十九大报告也提出，坚决打赢脱贫攻坚战，注重扶贫同扶志、扶智相结合。

2019年9月，习近平总书记在河南省光山县考察时指出：“我一直强调扶贫既要扶智，又要扶志，一个是智慧，一个是志气，不光是输血，还要建立造血机制，脱贫后生活还要不断芝麻开花节节高。”

在李国祥看来，正是这种在国家加大人、财、物集中投入的基础上，又通过动员全社会的力量，让贫困人口具备自我发展的条件和动力，才能从根本上消除贫困，“世界上任何一个地方要消除贫困，必须像中国一样，重点在于改善贫困人口的发展能力”。

我国的扶贫经验还包括，坚持加快发展经济，扎实推进减贫事业；坚持多种形式减贫，注重提高实际效果；坚持社会公平公正，努力实现成果共享和共同富裕。

张帅梁研究发现，中国扶贫的宏大实践探索出了宝贵的制度资源：比如，坚持党的统一领导和部署，充分发挥中国特色社会主义制度优势；坚持政府主导多元参与，充分吸纳社会各界力量构建大扶贫格局；坚持救济式扶贫与开发式扶贫相结合，增强贫困农户自我发展的内生动力，等等。

“中国扶贫经验的获得，本身就是不同区域不同主体相互学习借鉴、不断拓展推广的过程。中国扶贫经验的推广，必将服务于全世界范围内更加广泛的扶贫脱贫行动，为构建人类命运共同体作出独特的贡献。不过推广的过程不是简单的复制粘贴，还要因地制宜，因势利导，将中国扶贫经验的精神与精髓，与当地社会的特殊情况有机结合。”张帅梁建议。

制图/高岳