上世纪90年代，改革开放大潮推动农村工业化、城镇化快速发展，珠三角地区农民纷纷“洗脚上田”。但是，从“村民”到“市民”的道路，他们走得并不顺畅。

今年5月至8月，由省政协副主席邓海光、黄武为顾问，农业农村委组织委员、民主党派专家学者、省直有关部门负责人组成3个调研组，围绕“进一步深化珠三角村改居综合配套改革，筑牢粤港澳大湾区高质量发展根基”专题，深入广州、佛山、珠海、中山、东莞、惠州等6个市7个县区9个镇街12个社区实地调研；聘请第三方对15个镇街40个社区进行了访谈式问卷调查，对4个社区蹲点调研。深圳、江门、肇庆等3市政协同步调研；同时，请北京、上海、江苏等8省市书面调研。

专题协商会上，省各民主党派、省工商联代表和省政协委员，就深化村改居土地管理制度改革、统筹推进村改居社区“三旧”改造、提升村改居社区居民就业创业能力等提出建议。省委农办、省发展改革委、民政厅、财政厅等职能部门负责人作回应交流。

解决“城中村”的根子问题

土地者，民之本也。土地是农业最重要的生产资料，是农民赖以生存和发展的最基本的物质条件，是农业之本、农民之根。

虽然村改居社区综合改革历史趋势是“城市社区”，但难点在于“村民”向“居民”的转变。据问卷调查，“农转居”人员认同是城市居民的仅占29.5%，佛山、东莞、中山更低，只有20.6%、15.9%、7.2%。

村改居是民进广东省委会长期持续关注的课题，民进广东省委会副主委陈日远表示，村改居之后整体回迁、村内聚居，村民并没有居民身份的自我认同感，仍把自己继续当作村民，继续过着与传统村民无异的生活。

省政协调研报告指出，村改居的根本是土地，核心问题是集体土地性质的转换以及建立在集体土地权益基础上的集体资产的处置。民盟广东省委会专职副主委程昆赞同这一观点。他认为，进一步深化土地管理制度改革，盘活土地资源，是当前珠三角村改居工作的重中之重。他建议，要坚持以维护农民利益为基本原则，建立健全进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，搭建城中村改造合作平台。

“深化村改居综合配套改革，表面上看是破解城市中的二元结构问题，但本质上是产权改革问题。”省政协委员罗必良建议出台《广东省农村集体经济组织法》，先解决“城中村”的根子问题，重点在法律法规上规范农村集体经济组织的合并、分立和终止问题，有助于缓解未来城市化进程中村改居的矛盾积累。

省自然资源厅副厅长张英奇表示，从“村”到“城”，需要有一个过渡期，因此要做好顶层设计，明确过渡期的性质、权利义务、主管主体和时间。这样各相关政府部门才能有针对性地制定政策，合力推进村改居工作。

在基础设施和公共服务上下功夫

在问卷调查中，仅有11.1%的受访者认为自己所在的社区村改居后已转为城市社区，1/3的受访者认为是“城中村”，超过1/3的受访居民认为当前社区还是农村，“城不像城，村不像村”的现象十分普遍。

“村改居的标准，不应局限于土地是否由集体的征为国有的，而应在有没有形成城市的建筑形态和景观，有没有城市的公共基础设施和公共服务上下功夫。”省政协委员陆华忠参与了此次调研，他留意到，基层干部和群众反映最多、困惑最多的就是基础设施和公共服务未完全纳入市政。而问卷调查的40个村改居社区，基础设施建设完全纳入市政的只有10个，22个社区是“政府补贴、集体兜底”，还有8个完全是社区集体自己负责。“这种城乡混合的制度安排，不利于村改居社区的实际城市化。在解决好集体经济组织规范纳税之后，应该让原农村集体退出社区公共开支领域，这样村改居社区才能真正变成城市社区。”

对此，省委农办主任顾幸伟指出，下一步要理顺镇街与村居治理职能定位，稳步推进村改居社区与城市其他社区实行同等的公共财政保障，集体经济组织不再承担社会管理和公共服务经费。但省财政厅副厅长肖红梅也提醒，不能“一刀切”，要分阶段推进此项工作。

规划建设管理水平低，村改居社区基础设施滞后；村改居社区市政管理和社会治理未与城市并轨；“农转居”人员社会保障与城市并轨不彻底；村改居社区土地和住房管理制度未完成转轨；村改居社区股份制公司产权关系不明晰，政企不分、政社不分，市场化改革转制转型困难——这些都是珠三角村改居留有的“尾巴”和“短板”。

对此，调研组在报告中建议，要以城市社区为发展定位，明确村改居社区综合改革的目标任务，全面深化村改居综合配套改革，统筹推进村改居社区“三旧”改造，建立一体化城市治理体制。

“村改居的社会治理，相较于一般城市社区，有其特殊性和复杂性。”台盟广东省委会副主委李广曦认为，村民对现代社区治理还比较陌生，外来居民与本地人口需要更好地融合，公共服务也有待进一步完善，应坚持自治为基，加强村改居社区治理。

省委常委叶贞琴在听取委员发言后表示，省政协召开的此次专题协商，对于广东省城乡融合发展起到重要推动作用。广东省将紧紧围绕习近平总书记赋予广东的总定位总目标，坚持新发展理念，坚持问题导向，紧扣推进新型城镇化战略、城乡融合发展等工作，科学谋划村改居综合配套改革，研究提出一批富有前瞻性、全局性、针对性的政策措施，推动综合配套改革各项重点任务全面落地。

省政协主席王荣表示，村改居是个“老问题”，更需要以改革的精神阶段性地推动它、突破它。省政协要充分发挥专门协商机构作用，持续围绕村改居综合配套改革建言资政，宣传党委、政府政策主张，广泛凝聚各方力量，齐心协力推动广东城乡高质量融合发展。