“制度是节水的重要保障。”在全国政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠看来，“节水优先”的实现亟须加快节水制度创新，尤其要尽快出台适应新形势、新目标和新要求的节水条例。

谷树忠指出，目前我国在粮食生产、耕地保护、城市发展、工业增长与节约用水之间尚存在矛盾，真正落实“以水四定”，首先应从理顺体制上入手。

“可以适时在现有水利部下设的全国节水办公室基础上，拓展其节水管理的部门统筹协调职能，必要时可以考虑将全国节水办公室转隶国务院综合部门。”

在具体执行中，他建议，对于因水资源短缺而不适宜耕种的耕地，允许逐步退耕，并在“耕地指标”方面予以核减，真正落实“以水定地”；突出水资源对城市人口、经济规模的约束作用，加强水资源、水环境、水生态、水灾害综合论证，真正落实“以水定城”；调减高耗水产业，发展不耗水、低耗水产业，真正落实“以水定产”；调减水资源严重超载地区的人口规模，大力推行节水生活方式，真正落实“以水定人”。

第二，要进一步创新健全节水机制。重点推进全地域、全领域、全社会的水资源有偿使用，深化水价、水资源费、水税改革。例如全面推行城市阶梯水价，将水价制度积极引入农业生产领域，进一步推进水资源税改革进程。

第三，要进一步完善节水规制体系。如重点改进完善各行各业、产品服务的水效标准，建立健全水资源资产评价、核算、考核体系等。

谷树忠特别强调尽快推动节水条例出台的重要性。

据他调研了解，水利部已会同有关部门历时5年研究起草相关法规，但由于节水问题十分复杂、认识不一，专门的节水法规迟迟未能出台。目前相关节水规定分散在很多其他法律中，不利于执行；虽然已经有城市节水条例，但该条例发布已逾30年，且不能覆盖乡村、农业、工业等，也不能体现最新目标和要求。

为此，他建议，要坚定尽快出台节水条例的方向和信心。由司法部或全国人大环资委牵头，水利、发改、工信、住建、农业等部门积极配合，最大限度地消除部门分歧，加快条例出台的进程。

在条例设计方面，充分体现“节水优先”“以水四定”的目标要求，充分发挥政府调节作用和市场主体作用；特别要明晰各涉水部门（水利、发改、工信、住建、农业）的节水职责，做到分工明确、工作协同。