以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进深圳市国土空间规划“四梁八柱”体系的建立，就需要以《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020－2025年)》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》等文件和我省《广东省人民政府关于加快推进全省国土空间规划工作的通知》为依据。此外，再进一步结合《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》，我对深圳市的国土空间规划作出如下分析：

一、 现状与问题分析

（一）深圳市城市规划委员会的聘任

依据1998年颁布的《深圳市城市规划条例(2019修正)》设立的深圳市城市规划委员会的主要职责是：审议总体规划、次区域规划、分区规划草案，下达年度法定图则编制任务等。而在中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》将“多规合一”，新建我市的国土空间规划体系的情况下，其职责或工作内容显然已不适应当前现状。换言之，在市规划委员会的部分工作对象已不复存在的前提下，其职责或权能需要重新厘清。

此外，根据《深圳市城市规划条例》第7条规定：“市规划委员会设主任委员一名，由市长担任，设副主任委员二名。副主任委员和其他委员由市政府聘任，每届任期三年。”市规划委自身章程第17条也规定：“市规划委员会的委员、各专业委员会的委员由市政府聘任，任期五年。”但实际上，深圳市规划委员会自成立至今已经超过5年未进行换届，其组成人员还是原来之前的人员。即，在深圳市规划委员会这一机构本身权能不清的情况下，组成这一机构的人员又不符合条例、章程的规定。

在深圳市城市规划委员会的存在现状不合条例与章程、机构规划内容也不合国土空间规划指导的情况下，进一步应思考其存续时的政府与机构的责任问题。在“滑坡事故”类事故灾害发生时，如果究其因是规划委员会负责的规划项目产生的问题，那该由谁来承担责任？倘若不是深圳市城市规划委员会担责，将其当作已撤销的机构看待，那该由设立它的机关来负责？这不仅涉及政府机构整体的归责分配，更是会因机构责任不清而导致整个深圳市的生产安全、社会稳定受到威胁。

（二）深圳市国土空间规划类别的冲突

2019年5月28日，自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）要求“各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。”并且提到“今后工作中，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为‘国土空间规划’”。

2020年5月22日，自然资源部《关于加强国土空间规划监督管理的通知》又一次明确指出“各地不得违反国土空间规划约束性指标和刚性管控要求审批其他各类规划，不得以其他规划替代国土空间规划作为各类开发保护建设活动的规划审批依据”。这都表明有些“规划”应当不复称呼，不应再新编和报批、批准，我市应按照以上各文件执行新的国土空间类规划政策。

但是，截至目前，深圳市规划委员会、深圳市规划和自然资源局仍在发布一系列如《龙岗区[水径地区]法定图则局部修编(草案)文本》、《南山区[西丽中心区地区]法定图则（草案）文本》等“法定图则”类规划。

这表明深圳市城市规划委员会及各委员会仍在依据《深圳市城市规划条例》编制和审批我市各类城市规划、城乡规划。从而，出现了依照原来规定运行的各阶段或各类别规划体系与按照中央精神编制“多规合一”的国土空间规划体系这2条线、2套规划体系同时并行的情况。实践中各类规划的实施乱象也反映出，我市规划委员会及相关部门目前进行的规划与新的国土空间规划管理要求不完全适配，易于引发风评。

（三）深圳市国土空间规划特区法规的缺失

1. 我国有关国土空间规划的现有立法体系

从横向各领域上，我国目前的规划权较为分散：水域规划由《水法》调整、环保规划由《环境保护法》调整、森林资源规划由《森林法》调整、土地规划由《土地管理法》调整、城乡（市）规划由《城乡规划法》调整等等。从纵向各层级上，形成了包含全国国土规划、国家和省两级主体功能规划、从国家到乡镇的五级土地利用规划以及从城镇体系规划到村庄规划的多级城乡规划。目前虽然倡导建立“多规合一”的国土空间规划体系，但是仍然没有统一的《国土空间规划法》来规范各级各类规划。

尽管在全国立法层面上缺失统一的《国土空间规划法》，但应值得注意的是，在《国土空间规划法》出台之前的这段过渡时期，已经有以中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、自然资源部《关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》等为代表的一系列文件来指导实践，为将来统一的《国土空间规划法》奠定基础。

2. 深圳市有关国土空间规划的现有立法体系

首先，与《中华人民共和国城乡规划法(2019修正)》一脉相承的《深圳市城市规划条例(2019修正)》目前仍旧是指导我市规划的经济特区法规。即，在立法层面我市也没有统一的《深圳经济特区国土空间规划条例》来指导，我市在国土空间规划上是立法空白。

其次，立法之外的、目前具有实际执行效力的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等政策性文件中还涉及人大及其常委。具体而言，深圳市国土空间规划涉及市人大及其常委的审批等，这就需要以特区立法的形式来将《若干意见》中的内容表现为特区法规，确保审批、审查环节的合理合法性。

可见，从我市现行立法本身的角度，需要统一的《深圳经济特区国土空间规划条例》填补立法空白；从贯彻政策性文件和习近平总书记在党的十九届三中全会上指出的“要推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划的有机融合”思想的角度，也需要统一的《深圳经济特区国土空间规划条例》的制定。

二、 若干建议

（一）深圳市城市规划委员会的换届

虽然根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，深圳市城市规划委员会的工作内容——各类规划不复称呼，但是市规划委具体制定规划的职责整体上未变，也就无需重新考虑权力架构或部门新设、合并的问题。

最重要的应该是市规划委内部组成人员的换届问题，如上所述，组成人员早已不符合条例规定的3年一届、章程规定的5年一届。应当立即换届，从而解决涉嫌违法与引发规划无效争议的问题。只有市规划委本身组织组建合法，才能保障深圳市国土空间规划体系的合法构建与实施。

（二）抓紧《深圳经济特区国土空间规划条例》的研究制定

1. 深圳市旧法的废止、修改

《深圳市城市规划条例》是深圳现行有效，并正在规范规划实践的特区法规，但是深圳市国土空间规划仅仅依靠城市规划条例来进行是远不够的。应辩证看待它与我市其他相关立法的作用。

条例与相关立法中，与中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》和《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》不相符合的“次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图”类规划等内容应当废止、修改。同时，对于市规划委员会的设立、换届等与国土空间规划安排不冲突的立法，可以沿用，作为《深圳经济特区国土空间规划条例》的制度构成。

对经济特区有关国土空间规划的现有规范性法律文件进行法律清理，以确定继续适用于特区的部分，修改、废止不符合国土空间规划体系的部分。并将诸多规范性文件修改、保留后的内容，作为《深圳经济特区国土空间规划条例》的组成部分，实现“多规合一”。

2. 《深圳经济特区国土空间规划条例》的拟定

根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的主要目标，规定“到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立‘多规合一’的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护‘一张图’。”自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》规定“按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年），尽快形成规划成果。”

广东省自然资源厅印发的《广东省国土空间规划（2020－2035年）编制工作方案》的通知（粤自然资发〔2019〕38号）中时间安排是：“按照中央要求，我省要于2019年12月底前形成《广东省国土空间规划（2020－2035年）》送审成果，2020年3月底前完成省级国土空间规划编制工作。” 广东省人民政府《关于加快推进全省国土空间规划工作的通知》中进一步将市县国土空间总体规划的时间规定为“启动部署阶段为2019年11月底前，规划编制阶段为2019年12月-2020年8月，审查审批阶段为2020年9月-12月”。

从上述文件的时间安排来看，深圳市国土空间规划的编制应在2020年8月完成，这意味着我市已延迟了7个月。我市应该及时行使特区立法权，重点参考城市规划法、借鉴其他地区立法，加快研制出台《深圳经济特区国土空间规划条例》。

（1）其他地区国土空间规划立法的借鉴

对各省、市区有关国土空间规划的地方立法相关文件进行分析，可以给《深圳经济特区国土空间规划条例》提供参考。2020年12月1日出台的《大连市国土空间规划条例》有“总则”、“规划制定与修改”、“国土空间用途管制”、“规划实施”、“监督检查与法律责任”、“附则”共6章，将规划分为“总体规划、详细规划、专项规划”3类、市县乡（镇）3级，对国土空间用途、规划实施作了详细规定。

2018年11月6日出台的《沈阳市多规合一条例》有“总则”、“战略规划”、“一张蓝图”、“建设项目生成与审批”、“监督与责任”、“附则” 共6章，将战略规划分为市、区县2级；在规划类别上，规定“‘多规合一’，是指建立以‘战略规划’为引领，统筹协调国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划”。

2017年5月5日出台的《宁夏回族自治区空间规划条例(2017修订)》有“总则”、“规划制定”、“规划实施”、“规划修改”、“监督与责任”、“附则”共6章，将空间规划分为自治区、市县3级，未规定乡（镇）一级；在规划类别上以“主体功能区规划”为基础，整合经济社会发展、城乡建设、国土资源、环境保护、林业、水利、农牧、交通等空间性规划，实现“多规合一”。

2016年4月29日出台的《厦门经济特区多规合一管理若干规定》有“总则”、“空间战略规划”、“建设项目生成与审批”、“监督与责任”、“附则”共5章，在规划级别上分为市、区2级；在规划类别上，规定“‘多规合一’，是指建立以‘空间战略规划’为统领，协调国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划”。

综上，在中共中央、国务院于2019年5月23日发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》之前的各地方规划（如上述的沈阳市、宁夏回族自治区、厦门经济特区）的类别，有“战略规划”、“主体功能区规划”等多种叫法划分，不符合中央《若干意见》的要求，势在必改。但是我市国土空间规划应该借鉴各省市规划中的合理内容、增加“详细规划”、“专项规划”，并重点参照《深圳市城市规划条例(2019修正)》的模式、借鉴大连市于2020年12月1日最新出台的《大连市国土空间规划条例》来制定我市的国土空间规划条例。

（2）《深圳经济特区国土空间规划条例》的主要内容

①深圳市国土空间规划的类别

将我市现有的“次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图”重新归类整理，按照《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》中的三大类来规定，从而解决目前规划类别不协调，交叉重复的现象。

②深圳市国土空间规划的审批审查

在编制环节，应该制定深圳市国土空间规划的编制委托程序，明确应当遵循的招标程序。

在审批环节，根据《若干意见》、《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》等顶层设计，应将深圳市的国土空间规划逐层向上级政府提交审批，分级建立我市国土空间规划审查备案制度。对深圳市国土空间规划的全部编制过程进行法律审查，包含规划的具体内容和规划的编制程序之合法性两方面。系统性、整体性地审查有助于厘清立法逻辑、明确立法漏洞。

只有规定完善的审批流程、明确审批主体与审批的授权主体、报批审查的要点等，才能做到“谁审批、谁监管”、“管什么、批什么”，大幅缩减审批时间，加强我市各级国土空间各类规划之间的协调、减少规划之间的冲突矛盾，实现国土空间规划的“一张图”设计。

③深圳市国土空间规划的公众参与和多方协同

空间规划不仅仅是一个技术性或科学性的问题，而是要协调不同利益主体的利益诉求和责任分担，这就需要在各个环节引入公众参与、第三方论证。

对于涉及公共利益与民生的规划问题让公众参与、形成利益协调机制，能够使得市政府考虑合理因素、全面有序地开展《深圳经济特区国土空间规划条例》的制定工作。从而避免自上而下公众参与程度低的编制导致规划的可行性、执行力下降问题。

（三）过渡时期深圳市国土空间规划的实施

1. 停止审批“法定图则”类规划，严防施政风险

对于不符合国土空间规划体系的《龙岗区[水径地区]法定图则局部修编(草案)文本》、《南山区[西丽中心区地区]法定图则（草案）文本》等“法定图则”类规划，应当立即停止。从而解决依照原来规定运行的各类别规划体系与按照中央精神编制“多规合一”的国土空间规划体系两套规划体系同时并行的情况。

这也符合自然资源部《关于加强国土空间规划监督管理的通知》中“各地不得违反国土空间规划约束性指标和刚性管控要求审批其他各类规划”的规定，也遵守了我省《广东省人民政府关于加快推进全省国土空间规划工作的通知》中 “国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划”的规定，符合广东省自然资源厅印发的《广东省国土空间规划（2020－2035年）编制工作方案》的规定。

2. “详细规划”的先行

根据自然资源部《关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》、《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》的规划安排，在《深圳经济特区国土空间规划条例》未出台、未设计好总体规划之前，我市可以先行审批、实施“详细规划”和必要的“专项规划”。因为“详细规划”名实均符合国土空间规划的政策要求，又能够切实解决当前的发展问题。

（发言者系深圳市政协委员，深圳市现代法商研究院理事长、律师）