“耕地必须保持在18亿亩，这是底线，不能再低了。”今年全国两会首场部长通道上，农业农村部部长唐仁健的答记者问更像是带着大家围绕“国之大者”，做一道道数学题——

中国14亿人口，每天要消耗70万吨粮食、9.8万吨油、192万吨菜和23万吨肉，我们每年的农作物播种面积大概稳定在23亿~24亿亩，如果按1.3的复种指数倒推计算，耕地必须保持在18亿亩；去年我们人均粮食占有量到了474公斤，今年到了483公斤，又比去年增加了9公斤，所以在总量保障下，不管国际形势怎么变化，我们有能力保证14亿中国人民每天到点开饭、不饿肚子，而且饭碗能够越端越稳，也吃得越来越好！

土为粮本。地之不存，粮将焉附？围绕切实管住管好耕地，遏制“非农化”、防止“非粮化”这一系统性工程，委员们提出了哪些建议？

措施既要“长牙齿”，

也要避免“一刀切”“翻烧饼”

遏制“非农化”、防止“非粮化”，有3个维度。

一是管数量。18亿亩耕地必须实至名归，按保护好耕地这个前提来划好耕地红线、生态红线和城市开发的边界线。

二是提质量。现在耕地有2/3还是中低产田，通过提高地力来挖掘产量的潜力还是非常大。去年高标准农田建到1亿亩，今年还将建1亿亩，这样高标准农田的数量就达到了10亿亩，能确保1万亿斤粮食的生产能力。

三是控用途。耕地要主要用于粮、棉、油、糖、菜和饲草料的生产。永久基本农田要重点用于粮食生产。高标准农田原则上要全部用于粮食生产。

“长牙齿”的措施同样需要合情合理。唐仁健解释说，我们面对的工作对象是农民，我们除行政、法律手段外，还要注意采取经济的手段引导。这些年有些地方把耕地种了林子，有的搞了果树，还有种了其他经济作物。按要求，永久基本农田和高标准农田要逐步回归到种粮食。要注意的是，各地不能搞“一刀切”“翻烧饼”，简单粗暴地把之前农民种的其他东西给砍了，要合理合情、实事求是，制定一个逐步回归的时间表，把握好进程。

相比行政画红线，

守住耕地红线更需法律支撑

“耕地非农化成因既有历史问题的积累，也有现实发展路径的两难选择。”谈及此，全国政协委员、青海省人大常委会副主任刘同德以青海省的情况为例，列举了4方面的原因：一是为增加农民创收，鼓励引导种植户进行种植结构调整，出现了一定数量的耕地“非农化”“非粮化”；二是各地政府及相关部门统筹不够、沟通配合不畅，导致出现占用耕地植树造林等；三是农村建房管控有缺失，存在乱占耕地建房的情况；四是地方政府和行业部门依法依规用地意识淡薄，为加快项目投资，促进当地经济社会发展以及交通、能源等重点建设项目普遍存在未批先建、违法占用耕地的现象。

“这些问题并非个例。实践告诉我们，仅仅靠行政权力，靠画一条又一条红线，耕地是保不住的。”刘同德表示，依法治理是最可靠、最稳定的治理。目前我国还没有制定耕地保护法，现在只有土地管理法和土地管理法实施条例、基本农田保护条例等法律规章。

“现有法律法规条文比较分散，原则性较强，存在职责界定不明确等问题，执行效果不是很理想。为此，强烈建议制定专门的耕地保护法，优化细化耕地保护，对耕地、永久基本农田、高标准农田做出分类规范，明确各级政府及有关部门、企事业单位、社会各方的法定职责、主体责任和监管责任，建立保护机制和监管制度，明确保护措施，规定法律责任，为保障国家粮食安全提供有力法治保障。”刘同德表示。

刘同德同时建议，对耕地“非农化”存量问题的整改要按照“实事求是，一切从实际出发，稳妥处置，通盘考虑”的原则，有序稳妥推进问题的整改，坚决不能搞“简单化、一刀切”，坚决避免损害农民群众利益行为的发生，防止产生不稳定因素。

“青海省柴达木盆地种植枸杞达55万亩，对于推动柴达木盆地生态改善、农牧民脱贫致富起到了很大作用，当地农民80%的收入来自枸杞产业，而且现在大多树株都处在盛果期，如果强制移除，不仅会给种植户造成较大的经济损失、影响脱贫攻坚成果，而且还会带来新的生态问题。”刘同德表示，对于这一区域的“非粮化”整治工作应慎重对待、科学研判、精准施策。他同时建议，加大对青海土地整理和高标准基本农田建设的支持力度。长期以来，青海粮食产量低而不稳，生产供给严重不足，缺口在50%左右。尽管很难做到省内粮食自给自足，但可以通过高标准农田建设、土地整理、撂荒地整治、区域水利设施建设、高效节水灌溉、农机农艺技术集成应用、调整种植结构、绿色标准化生产基地建设等，狠抓耕地质量建设，增加总量，缩小缺口。

建立中国农地链，

精准认定哪块土地被撂荒了！

刘同德提到的撂荒地是怎么产生的？又该如何整治？一向以探索数字经济、云技术著称的全国政协委员、西安未来国际信息股份有限公司董事长王茜，这一次将目光聚焦在了脚下。在她看来，土地撂荒的关键原因在于缺人、少利、怕地丢了。

缺人，指的是随着城镇化步伐的加快，越来越多青壮年劳动力进城务工，导致农村劳动力严重不足。在家务农的主要是老人和孩子，农忙时节劳动力价格大幅提高，留守农民无法独立完成耕种任务。

少利，指的是由于农业新技术、新产品、新模式应用不足，生产效率低，农资及涉农服务成本不断上涨，导致农业生产收益少，增收难，农民种地意愿不断降低。与此同时，大部分惠农政策补贴和土地撂荒与否无关，撂荒的土地也能享受惠农补贴，既浪费了补贴资金，又极大地挫伤了种田的积极性。

而所谓的怕地丢了，指的是虽然国家不断加大对新农村建设的投入力度，一些耕种条件比较差的坡瘠地、零星地基础农业设施仍然不健全，农业生产的传统模式没有改变，弃而不种现象严重。自己不种，别人种还未必放心，有些怕流转后自己的地“丢了”或“变差了”，但更多的还是每年每亩300~500元的低流转费吸引力不强。

凡此种种，导致土地撂荒现象日益严重。据自然资源部数据显示，我国每年撂荒耕地近3000万亩，不仅造成土地资源浪费，还严重影响到粮食安全和农民增收以及乡村振兴战略的实施。

在王茜看来，要解决土地撂荒问题，就要化解农民想种却种不了、不种也不愿意流转的尴尬局面。

“我建议由农业农村部牵头，联合自然资源部、全国供销总社打造节本增效的‘土地托管服务新模式’，从物资供应、保险、生产、信息、技术、金融以及农产品的包装、运输、加工、贮藏、销售等方面为农民提供服务支撑，解决农民生产困难，促进土地保值增值。”在王茜看来，以土地托管服务带动土地经营权的有序流转，有效避免诸如“非粮化”、“非农化”、弃包、寻租性腐败等问题，推动实现农业生产的规模化、专业化和机械化，从根本上解决土地撂荒难题。

具体来说，王茜建议，首先，由相关国有企业作为全国统一的土地托管服务机构，建立全国性的土地托管服务平台，以县域或产业带为单位设立服务网点，从专业层面筛选符合各地农情的作物品类，并创新探索省时、省力、节本增效的耕作方式，为农民提供单环节、多环节以及全程化的土地托管服务。

其次，要整合农业用地数据，明确每块土地的性质、用途、使用权，并依托区块链技术跟踪土地使用情况，建立中国农地链，支撑对撂荒土地的精准认定，同时为土地经营权的流转和政府惠农补贴的精准发放提供数据支撑。

再次，参照国家药品集采的方式，定期组织涉农物资的集中采购并做好公示公开。以不加价或低利润模式将种子、化肥等农资分销给农民，降低生产成本。以按次或按周期的服务模式将农机、农具等农业设施共享，提升使用效率，降低使用费用。

“当然，还要联合中国农业发展银行等涉农金融机构和服务机构，拓展农业保险、农业金融等业务，不断完善服务生态，最终形成统筹协调、服务齐备、良性发展的全国土地托管服务新模式。”王茜这样说。