任群

近年来，各地持续推进农业适度规模经营，促进传统农业向现代农业转型升级，但在土地流转中，许多地区耕地分散化、碎片化问题却一直未能有效解决，农业生产规模化、机械化和专业化难以实现高质量发展。

以江苏省扬州市江都区为例，当前土地流转率已达73%，其中部分镇甚至高达90%以上，但耕地碎片化极大制约了农业产出和技术效率。江都区浦头镇王庄村种田大户王加迟介绍，自己从本村9个自然组流转土地630亩，其中最大地块为3亩，最小的仅有0.4亩。大量田埂和地块界线的存在，不仅浪费优质耕地资源，不利于推广应用大中型农业机械作业，而且大幅增加了施肥、灌溉等田间管理成本。一些不规则的较小地块，甚至无法应用对作业幅宽有一定要求的插秧机、播种机、施肥机等农机装备。

耕地碎片化问题一直是现代农业发展的“瓶颈”。近年来，中央一号文件多次提出，鼓励承包农户在自愿基础上，通过互换承包权实现连片并地耕种，但多数地区未能立足区域农情，明确在适度规模经营范围内，针对种田大户等主体关注的承包权流转耕地碎片化治理，提出具体细化的推进规划。

土地流转后出现经营规模化和耕地碎片化并存的矛盾，主要源于发包农户对自身土地承包权益的顾虑。农业农村部印发的《农村土地承包经营权证》格式要求，必须载明每一块确权土地的东西南北“四至”范围。一些农户担心田埂清理后，确权田块无从辨识“四至”范围，土地承包权益失去保障。此外，现行耕地保护项目中，高标准农田重点关注农田基础设施建设，自然资源部门土地整理主要实施土地增减挂钩复垦开发，均未将耕地碎片化治理列为项目建设重点。

据了解，许多地区耕地碎片化治理呈现两极化态势。仍以江都区为例，一方面，部分镇村重视提升规模经营质态，积极探索耕地碎片化整理。如宜陵镇，2010年起即采取以地入股、保底分红的办法，在土地流转中帮扶鼓励耕地碎片化整理，部分种田大户自行投入，并田整理后每块耕地达10-30亩。另一方面，由于顶层耕地治理政策措施不够明确，多数镇村对耕地碎片化治理不够主动，长期处于口头鼓励、消极应对的状态。如浦头镇，14个村中仅1个村主动推进耕地整理，王加迟在本村太平、四平等组的200亩流转土地，最长的已承包二十余年，至今还是碎片化状态。

加快推进耕地碎片化治理，是有效利用耕地资源、增强粮食生产能力的基础，已成为当前基层新型经营主体提升规模经营效益的重要愿景。为此建议：

一、 从国家或各省层面，结合实际制定出台专项工作意见，将耕地碎片化治理作为推进藏粮于地、藏粮于技的重点措施，纳入提升耕地质量、增强农业综合生产能力的重要工作范畴，明确治理目标和考核标准，重点推进流转土地的碎片化整理，帮助规模种植主体实现小田并大田。

二、 突出问题导向，针对耕地碎片化治理中农户对土地承包权益的关切，加强农村承包地“三权”分置改革政策宣传。鼓励各地探索优化确权办法，推广农户以土地入股加入村组土地合作社形式，推行整组土地集中流转，使农户承包权从具象化的土地物权，逐步优化为抽象化的土地股权。

三、 加大财政投入力度，建立健全多层次多元化投入机制，在高标准农田、土地整理等项目中，将耕地碎片化治理纳入重点建设内容，探索制定连片规模、基础设施、宜机化、平整度等建设标准，确保治理质量。完善基层镇村协调保障机制，以涉农项目为杠杆，鼓励种田大户、家庭农场等规模经营主体自行加大投入，根据一定标准实施流转耕地碎片化治理。

（作者系江苏省扬州市江都区政协城乡建设委员会委员）