立法解决地方政府出台的政策不确定性和行政决策法治化水平不高问题。有关调研显示，有些地方出台的产业政策模糊不稳定，导致行政垄断等问题；有些企业在贷款融资、获取资源、享受政策方面面临不平等待遇和隐形门槛；有些行政决策过于随意，经常出现“翻烧饼”现象。《法治政府建设实施纲要》（2021-2025）规定“重大行政决策一经作出，未经法定程序不得随意变更或者停止执行”“严格落实重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制”。《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）明确地方各级政府及有关部门“不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”“将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度”等内容。这些内容都是以文件形式出台的，缺乏制度刚性和法律效力。应将这些政策要求上升为法律，切实增强企业的信心，稳定企业的预期，防止政策的反复和不当的决策给相对人造成重大损失。

把各地优化营商环境的做法经验上升为法律制度。我们在调研中了解到，全国28个省（区、市）出台了省级层面的优化营商环境的地方性法规和规章，各地在推进“放管服”改革过程中着力优化营商环境，探索行政执法、行政检查、政务服务等改革，形成了一批有益的经验。如实行企业信用等级分类管理，减少对信用等级高的企业的日常检查，落实综合检查一次改革，做到无事不扰，无时不在；“一业一证”和“一件事”集成服务改革；一体化综合监管改革；推广政府服务包，畅通企业和企业家投诉建议机制等。应将这些成熟的经验做法用法律的形式固定下来，切实推进法治化营商环境建设进程。

打造更加公正的司法环境，让企业家有稳定的预期。《条例》作为行政法规，没有规定司法机关在优化营商环境中的作用。但是，司法保障是法治化营商环境的最重要保障。习近平总书记指出：“稳定预期，弘扬企业家精神，安全是基本保障。”为此，优化营商环境法应当重点规定司法保障内容。司法机关要严格遵守法治原则，审慎把握法定的追责追诉时限和适用范围，以建立稳定公平透明可预期的法治环境，确保企业家有稳定的预期，防止出现“翻烧饼”案件和错案发生。司法机关要严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，依法慎重决定是否采取相关强制措施，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。

（作者马怀德，系全国政协委员、中国政法大学校长）