全国政协十二届一次会议提案第1916号
--------------------------------------------------------------------------------
案 由:关于切实保护农民利益，推进城镇化发展的提案
审查意见：建议国务院交由主办单位住房和城乡建设部会同农业部,人力资源和社会保障部,国土资源部办理
提 案 人：高美琴
主 题 词：农村及农民,城镇化
提案形式：个人提案
内 容：
目前，我国城镇化率已经超过51%，但是城镇化率的提升还有较大空间。比如，上海城镇化已到90%以上，郊区有200多万户农民实现了农转非，上海全市的农村城镇化程度已经远远超过全国的发展水平，但剔除了上海中心城区城市人口，从郊区自身来看2011年城镇化率还不到70%，其中崇明县的城镇化率还低于全国51%的水平。因此，上海以及城镇化率较上海低的各地农村城镇化发展，应当还有相当大的潜力。但是快速城镇化带来的深层次矛盾，特别是维护农民权益问题，正日益显示出来。因此，在新的历史阶段，如何提高城镇化的吸引力、在城镇化进程中深化农村改革，切实维护好、实现好、发展好农民根本利益，是实践科学发展观，破除城乡二元结构，建设全面小康社会的关键问题。为此，建议：
一、应当重视小城镇建设
改革开放以来，各地在城市化建设中，比较重视中心城市、新城（县城）的建设，特别是新城（县城）的建设这几年发展加快，城市面貌有了很大改变，一大批富裕起来农民和征地农民进了城市，大大推进了农村城镇化进程。但是，一大批与农村、农民紧密相连的小城镇基本没有发展，在各省、市城镇发展体系中：中心城、新城（县城）、小城镇发展极不平衡，呈现两长一短的态势，造成小城镇的公共服务功能下降，脏、乱、差的情况加剧，大批外来人员涌入，本地农民很少在小城镇落户，严重影响了农村城镇化建设。
因此，在农村城镇化过程中，应当重视小城镇的作用，如上海等大城市的中心城区和新城区再无限扩大，不仅无法克服目前日益严重交通拥挤、空气等环节质量下降的城市病，而且城乡差别的进一步扩大。在推进农村城镇化建设过程中，小城镇建设和新农村建设，是解决缩小城乡差别的重要抓手，必须引起高度重视。小城镇建设还涉及到加快农业现代化发展问题，减少农民，土地向规模经营集中，必须要加快农村城镇化建设。
二、进一步完善小城镇建设的规划
在推进农村城镇化、加快小城镇建设过程中，应按照十八大提出建设“美丽中国”的要求，进一步完善小城镇规划，充分汲取香港天水围盲目造城的教训，着重解决好三大问题：
（一）重视生态文明建设
要着力完善小城镇规划的生态保护、修复功能，环境美化功能；
（二）重视产城融合
小城镇规划应有产业规划，考虑进程农民的就业问题，使进城农民进得来、住得下，找得到工作，这样小城镇才能壮大发展；
（三）重视公共服务
小城镇规划必须进一步强化学校、医院、文化、邮电通讯、金融等公共服务功能，以及为人流、物流等服务的现代服务业。
三、进一步研究加快农村城镇化的政策
主要是出台以下三个方面的实效政策：
（一）扶持小城镇基础设施建设的政策
加快城镇化建设必须加强对小城镇建设的投入，一方面加快解决目前存在的小城镇脏、乱、差的问题，另一方面为下一步稳步推进农村城镇化准备条件。
（二）解决小城镇建设中的土地指标问题
小城镇建设用地不能再搞摊大饼式的粗放型发展，但是，目前大量用地指标集中在发展中心城、新城，小城镇建设拿不到用地指标也是一个重要原因。因此，在政策上必须作适当调整，要给小城镇建设划出一定的用地指标。
（三）研究引导农民进小城镇的优惠政策
农民就近进入小城镇，是解决上海等地农村城镇化的一条主要途径，政府必须要有引导政策，有吸引农民进入小城镇的优惠政策。
四、农村城镇化过程中保护农民权益
在推进城镇化建设中，要切实维护好农民的居住权、就业权、保障权、财产权和发展权：
（一）切实维护好农民的居住权
健全农村拆迁法规，保障失地农民房产和宅基地权利。随着城镇化发展、农地转为建设用地，村庄拆迁会越来越多。目前许多地方还没有制定关于村庄拆迁的规范性法规，农村征地拆迁中引发的矛盾和问题也比较多。建议中央牵头各地尽快出台《城镇化发展保障法规》，将城镇化建议纳入法制轨道，明确农村拆迁的主管部门及其职责，以指导村庄拆迁的有序进行，进一步加快城镇化建设进程。
（二）维护好农民就业权
土地对于农民来说，是一种可持续生计。因此，当土地被征用以后，政府有责任为失地农民解决就业等政策，要制定相关政策为失地农民的就业创造条件。如：政府购买服务的岗位，要向征地农民工倾斜，加强对失地农民的就业培训，多渠道、多途径的促进就业。要重视创业培训，鼓励失地农民自主创业。建议；对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策，在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。对自主创业而资金有困难的失地农民，提供小额贷款给予帮助扶持。对土地征用面积超过一定数量的村，应建立留地安置制度，统一规划，由村民组织自主开发和经营，使农民有长期、稳定的收入。
（三）给予征地农民与城市居民同等的社会保障权
目前征地农民享受的医疗保险、养老保险是小城镇社会保险，与城镇居民的差距很大，反响十分强烈。征地农民刚进城时，感到收入比原来高了，反响不大，进城有段时期，兴奋期一过，发现城镇开支很大，退休金与城市退休工人相差一半，反响逐步强烈。建议，按照城乡一体化的原则，梳理一下对征地农民的政策，逐步调整到与城市居民同等水平。抓紧建立和完善失地农民公共服务体系，配套推进劳动就业、子女教育、等相关制度改革，加快城乡基本公共服务均等化。
（四）保护农民的财产权
加快农村集体资产产权制度的改革，要维护农村集体资产的合法权益，根据中央和各地有关政策精神，抓紧把资产量化到享有农村集体资产权益的农民，使农民变股民，使征地进城农民根据自己应得股份，享受农村集体资产的股金分红。
（五）给予农民发展权
一是要继续改革创新农村集体土地使用制度，要认真总结本市集体建设用地流转、农民宅基地置换、征地留用地、“城乡挂钩、双规合一”等试点的经验教训，在不违反国家大法的前提下，对行之有效、农民有利的要大胆推广试行；二是要走主动城镇化道路，让农民成为城镇化的建设主体。学习上海闵行虹桥、九星等经验，在城市化进程中以集体土地、集体企业、集体资产参与开发，建立长效开发机制，让农民分享城镇化的成果；三是要深化农村改革，千方百计增加农民收入，以及改外延城镇化为内涵式建设增加土地增值潜力、扩大农民就业面、促进农民增收；四是要探索建立农村集体土地市场化运作机制。按照党的十七届三中全会决定要求，可以鼓励上海等有条件的地方在全国率先探索建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
