全国政协十二届一次会议提案第0596号

--------------------------------------------------------------------------------

案    由: 关于大力发展农村金融助推新型城镇化发展的提案
审查意见：建议国务院交由主办单位中国银监会会同中国人民银行,财政部办理
提 案 人：秦博勇
主 题 词：金融,农村,城镇化
提案形式：个人提案
内    容：
    新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是与工业化、信息化、农业现代化互动发展的城镇化。发展新型城镇化是我国现代化建设的必由之路，是当前和今后一个时期我国面临的重要任务。“十八大”报告和中央经济工作会议都明确提出了“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”的要求。从实践上看，农村金融支持和金融服务的相对不足及其由此形成的城镇化融资“瓶颈”效应，是制约各地城镇化发展的重要因素。大力发展农村金融业，是提高农村金融对新型城镇化支持力度和服务质量的客观要求。
    一、农村金融不适应新型城镇化发展需要
    推进城镇化进程和提升城镇化质量，处理好“四化”互动关系，不仅需要加大农村金融对城镇化发展的资金支持力度，还需要创新农村金融工具，拓展农村金融服务类别，提高金融服务质量，满足城镇化发展对多样化金融服务的需求。从现实来看，我国农村金融发展的现状还不能适应新型城镇化发展需要。
    （一）农村金融支持力度不适应新型城镇化发展投资需要。新型城镇化发展需要大量的资金投入，既需要加大政府公共财政投入力度，也需要控制好政府债务风险，发挥好金融的支持和服务功能。就新型城镇化发展需要的资金投入来看，一是需要大量的基础设施建设投入(据测算到2030年新增城镇人口需要基础设施建设投资40万亿元投资)。二是在满足战略新兴产业加速发展和产业集聚的资金需求方面，需要加大对战略性新兴产业、工业园区、产业梯度转移和技术创新的投入力度，增加金融领域等领域的信贷支持(根据目前城镇人均资产规模测算，2030年新增城镇人口就业需要增加的产业投资超过30万亿元)。三是在支持人口城市化方面，既需要加大对农业现代化的支持力度，又需要加大对农民工就业和创业培训的资金支持力度(农业现代化发展需要投入的资金规模较大)。与新型城镇化对加大资金投入和金融信贷支持的需求相比，目前农村金融领域还存在着金融机构体系不完善，信贷支持力度非常有限的矛盾，农村城镇化发展面临的融资“瓶颈”，说明农村金融还不适应新型城镇化发展需要。
    （二）农村金融机构分布不均衡制约了新型城镇化的发展。金融支持城镇化发展，应该使金融机构网点布局与城镇化发展形成良性互动效应，一方面，金融机构可以帮助城镇化聚集资本，推动城镇基础设施建设和服务中小企业的生产和发展，另一方面，城镇化发展可以大量补充金融机构的资金客户来源。从现实来看，由于受逐利动机驱使下的金融机构布局调整的影响，经济繁荣地区的金融机构发展相对充分，经济欠发达地区的金融机构相对稀少，尤其在一些极度贫困地区，金融机构发展更呈现为被大量抽走甚至处于机构空白的弱势状态，形成了导致当地经济积贫积弱和制约新型城镇化发展的恶性循环状态。
    （三）金融工具的同质化无法满足城镇经济多样化的需求。县域和农村由于客观条件的约束，普遍实行的融资方式依然是信贷融资。随着新型城镇化的不断推进，这种单一的金融工具无法满足多样化的融资需求，如无法满足服务基础设施建设的债权融资、非银行业金融机构出资、企业直接投资等方式；无法满足特定的金融工具为载体的农产品加工、土地流转、生产周期过渡等提高金融服务效率的需要。此外，完善城市功能也离不开形式多样的金融工具，如城市的政府、企业、居民和农户的消费、缴费、汇兑、理财等经济活动，都可以通过专业的金融工具来实现。农村金融工具的同质化和单一性，影响了其服务城镇化发展需要。
    （四）金融制度不完善限制了新型城镇化的发展。从金融领域来看，金融自由化有利于新型城镇化的建设，但现行的金融制度中的某些规定，不利于新型城镇化发展。如国有大型商业银行的县域支行不具备信贷发放的审批权，整个向上报批的程序降低了县域经济融资效率，使金融本就薄弱的城镇难以享受到便利化的金融服务；欠发达地区农村城镇化发展存在的金融抑制、金融排斥等问题，与法律制度不支持或支持力度不够密切相关。最突出的表现是《物权法》规定集体所有土地不得抵押，限制了基层抵押担保资源作用的发挥。
    二、提高农村金融对新型城镇化服务能力的政策建议
    针对当前农村金融服务不适应新型城镇化发展需要的客观现实，增强农村金融对新型城镇化适应性，提高农村金融对新型城镇化服务能力，不仅需要在总体上加大农村金融对城镇化发展的资金支持力度，还需要做好调整金融机构布局、创新金融服务工具，完善金融制度等方面工作。为此，提出如下建议：
    （一）加大农村金融对城镇化的资金支持力度。国家应结合各地新型城镇化建设和发展需要，以缓解农村城镇化发展面临的融资困难，消除农村城镇化发展遭遇的融资“瓶颈”为突破口，及时调整农村金融的资金信贷规模，实现信贷投放向农村城镇化倾斜，为农村城镇化建设和发展提供相应的资金支持。
    （二）调整金融机构的区域布局，增加乡镇、县域等基层地区金融机构的数量。金融机构如果不能进入基层地区，金融对新型城镇化的支持也就无从谈起。建议国家采取鼓励金融机构进基层的政策，在金融机构进入欠发达地区的初期，需要国家的政策支持和财政补贴，使这些金融机构在一段时间内可以成长自立，了解和融入当地的经济发展，利用并激发城镇的资源禀赋优势，有效地与城镇化的发展产生互动效应。
    （三）针对新型城镇化的需要，量身定做合适的金融工具。金融机构作用的发挥需要借助金融工具，金融工具是金融业与城镇化之间直接互动的主要载体。按照城镇化融资的基本要求，不仅要发挥好金融机构对城镇化发展的信贷支持，还应积极开发直接融资工具。如推广期限灵活的债权融资方式，开发中小企业的潜在抵押担保资源，鼓励信用增进融资工具的发展，开发无抵押担保的信用融资业务等，通过发展多样化金融工具，提高金融服务效率，提升城镇化的金融服务功能。
    （四）完善相关的金融制度，为新型城镇化铺平道路。针对我国金融制度存在的问题，推进新型城镇化必须完善我国金融制度。一是根据具体情况，下放国有大型商业银行的信贷审批权。可以考虑根据贷款规模和不良贷款比率的情况，下放贷款审批权。二是适度开放民营金融市场，使民营资本有机会参与到新型城镇化的建设中来，填补国有银行在欠发达地区的服务空白。三是完善与金融相关的法律制度。通过法律的完善来保护和开发城镇经济的潜在抵押担保资源，增加企业和农户的合法抵押、担保、信用增进等资源。