全国政协十二届一次会议提案第1210号

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案    由: 关于加快我国城镇化提质和转型的提案
审查意见：建议国务院交由主办单位国家发展改革委会同农业部,公安部,国土资源部办理
提 案 人：骆沙鸣
主 题 词：城镇化,户籍制度,农村,土地
提案形式：个人提案
内    容：
    我国城镇化发展方兴未艾，已成为拉动内需的重要动力源。到2011年末我国城镇化率达51.27%，首次超过农村人口。今后还将继续走高，但不只是量的扩张反而应是质的提升与转型。城镇化需加快各种产业发展，才有可能创造更多的非农就业岗位，让农村劳动力在城市安居乐业。现在我国已有657个城市、19410个建制镇，城镇体系已具雏形，但人口膨胀、交通拥堵、住房紧张、环境污染、资源紧缺、社会管理滞后等城市病已普遍显见。中国城镇化面临以下问题：中国城镇化质量欠佳，土地城镇化快于人口城镇化，工业化与城镇化发展在区域布局上严重不平衡，城镇化不够和谐，城市发展粗放。过度追求数量增长而忽视质量增长的城镇化模式造成城镇化对土地、水等资源和能源过度依赖，生态环境恶化。而且还可能陷入政府投资驱动陷阱、政府负债陷阱、城镇化动力不足的空城陷阱以及政府行政支持力与市场规律的脱接、脱轨等陷阱。城市不可能承载所有农业剩余人口，大量农业人口需就地城镇化加以解决。要实现城镇化均衡发展，要推进工业化、城镇化、农业现代化、信息化“四化并举”，应加快探索有利于经济结构调整和经济增长质量提升的新型城镇化发展战略。新型城镇化要实现由城市优先发展向城乡互补协调发展转型、由高能耗城镇化向低能耗城镇化转型、由数量增长转向质量提高的城镇转型、由高环境冲击型城镇向低环境冲击型城镇转型、由放任式机动化城镇向集约式机动化城镇转型、由少数人先富的城镇化向社会和谐的城镇转型。对如何加快我国城镇化提质和转型，建议如下：
    1、应创新新型城镇化顶层设计。使城镇化的价值目标为以人为本、公正和谐，有序实现人的城镇化，因地制宜地按照集约智能、绿色低碳的方针，规划建设新型城镇化。应加大宣传教育力度，使生态文明理念融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，使城乡互促共进，大中小城市和小城镇协调发展，人口均衡、资源节约、环境友好的三型社会形成，实现集约用地和“绿色”建筑目标。城镇化的投资转型在于实现投资与消费的动态平衡，使城镇化的有效投资真正转化为消费。城镇发展方式从外延扩张、粗放发展转向内涵为主，通过结构优化实现集约发展。强调土地集约利用，优先发展公交，混合土地使用功能建设紧凑型社区。
    2、要加紧出台《促进我国城镇化健康发展规划（中期）》。各地应出台城镇化体系建设规划方案，明确城镇的功能定位和发展目标。应防止城镇化无限膨胀的“大城市病”，带来小城镇的衰落。应警惕“冒进式”城镇化。应加快新型城镇化的智慧化与数字化管理，提振城镇化的红利。应为小城镇创造更多发展机会，建立适应新型城镇化发展的税收体制和考核评价体系，勿以GDP论英雄，应关注GEPC生态系统生产总值核算，应以幸福指数和城市软实力来考核评价。
    3、各级政府应注重从人的城镇化上做文章，要增强县城城镇的人口集聚功能，加强公共服务供给与财政体制改革相结合，逐步实现公共服务均等化。根据地方财力、资源承载力和经济社会发展水平，因地制宜地制定促进农民工市民化的户籍制度改革政策，促进城乡资源自由流动。把劳动力市场建设与农业转移人口的人力资本投资相结合。提高农业转移人口的市民化能力。建立以居住地为基本单元的人口管理和服务体制，全面实施居住证制度，梯度赋予农民工同等权利，分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户，并让他们同享城市人子女上学、廉租房、经适房、社保、医保等政策。加快城镇公共服务的均等化步伐。同时在城镇化进程中必须加快传统农业向现代农业转变。建立城乡一体新制度，农村社区化应也是城镇化的一部分。
    4、城镇化过程中也应防止农村人口过度老龄化，防止人口大量外流致“农业萎缩”“农村调蔽”。应重视城镇与农村的均衡发展和美丽乡村建设。各级政府应加强城乡一体化建设和新型城镇化建设的规划，注重发挥规划的指导和协调作用，分布应合理，城乡要统筹，功能求完整。并且对交通、通信，排污等公共设施建设坚持长远性原则，城镇化进程中应鼓励公众多参与，增加城镇化建设过程中的民办元素和市场元素，克服行政主导的城镇化的重城市化的物理外观、轻市民的权利制度安排。应着力解决他们的住房、教育、医疗、养老等方面问题。要解决制度设计、资金来源、技术管理、人才培训等方面的问题，促进农民自主式的城镇化。在加快新型城镇化步伐中改革我国社保制度，防止社保制度的“碎片化”和难以转续的现象。
    5、注重小城镇同步文化建设。城镇化应各自张扬个性特色，保护地方文脉。应避免同质、同构。勿简单追求拆旧建新，城镇化要适度、要平衡、要宜居、要注重质量，勿速度优先。要软硬兼施（软件、硬件建设都要重视）。积极发展社区文化、企业文化、校园文化，组织文明健康群众文化活动。引导形成良好行为习惯、健康心态、社会风气和精神风貌，不断强化城市文化归属感。城镇化要注重合理空间布局，注重基本公共服务，注重城镇的多样性。应纠正城镇地名命名中的盲目崇洋欧化洋化倾向。要大力传承中华传统地名文化，用民族的、科学的、大众的社会主义先进文化理念引导地名的命名与更名活动。应建立老地名普查建档可追溯制度。要创建以民为本、以民生和宜居为本的特色文化城镇。通过旧区改造、城市更新、资源的开发利用、文化演绎及旗舰项目综合运作，实现文化创意产业发展和新型城镇化的双螺旋上升之路。
    6、建立农村土地退出机制和农民土地流转增值收益分配机制。深化土地制度改革，在保护农业转移人口土地权益的同时，促进农业规模化经营。应学习台湾在城镇化进程中，让农民更多分享土地增值收益，不少农民甚至成为百万富翁。通过加快解决农村土地所有权和农民宅基地房产权问题，为城镇化带来新的市场活力和红利。日本鼓励“银发一族”将大城市小房子卖掉后回归享受依山傍水的绿色中小城镇的做法也值得借鉴。
    7、重视城镇化过程中产业支撑作用。有产业才有就业机会，充分就业才能为城镇化保障。城镇化建设一头连着工业化，一头连着农业现代化，“三化”协调共进，同步发展。要发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，促进“四化”同步发展，促进第一、第二、第三产业协调带动转变。要注重绿色发展，以低能耗、低碳的方针设计城镇化发展路径。为防止新城镇成睡城、空城，要夯实城镇经济基础。
    8、政府应加大资金投入用于职业教育、失业转岗培训及城镇化过程中失地失海农渔民的就业培训，帮助就业、创业，尤其应重点帮扶低收入家庭、残障人、少数民族和边区苏区等弱势群体城镇化过程中的困难，解决他们的住房和社保等问题。