城镇化已然成为当下中国最受关注的话题。如何积极稳妥推进城镇化，也成为各地政府和百姓必须共同面对的“命题作文”。近年来，天津市利用良好的区位优势，因地制宜，搞好顶层设计和制度安排，以人的城镇化为核心，经过几年的探索实践，走出了一条以“宅基地换房”示范小城镇建设为龙头，农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区建设“三区联动”的适合城市周边的城镇化新路子。
　　一样的土地，不一样的生活——这并非商家为推广楼盘而精心设计的广告语，而是天津这些年在探索城镇化道路上给出的答案，也是享受到改革发展成果的天津农民因城镇化带来的巨变而发出的由衷感叹。
　　政府不投入，农民不花钱宅基地换房换来新生活
　　“种了一辈子地，从没想到老了还能住进这样一套大房子。”在距离天津中心城区10多公里的东丽区华明示范镇怀园小区一幢四层高的楼房里，坐在自家宽敞明亮、装修气派的客厅里，69岁的鲍吉臣大爷乐呵呵地告诉记者。屋内，完全看不出和城市寻常人家有什么区别:电视、冰箱、空调、太阳能热水器等家用电器一应俱全；窗外，这是一个让都市都有点自觉逊色的现代化新型小城镇，伴着淅沥小雨，街道和集镇被冲刷得更加清爽洁净。
　　2008年年初，通过宅基地换房，鲍大爷和老伴儿作为示范镇的首批居民，从胡张庄的老平房搬进了这个将近120平方米的三居室。现在，和鲍大爷老两口一样，附近十几个村、5万多农民都生活在这个有着大片绿地，学校、医院、公园、超市等现代化配套设施完善的新城镇。
　　“原来的平房夏天不透气，冬天不保暖。现在的楼房采光好，还透气，舒服得很！”坐在鲍大爷旁边的鲍大娘说话大嗓门儿，话语里总是带着一股精气神儿，听起来特带劲。“以前下雨天根本出不了门，院里都得铺上麻袋片子，不然来个人就是一脚泥，进不了屋。”位于金钟河南岸的胡张庄由于位置偏僻，过去被称为东丽的“北大荒”。几十年来鲍大娘这个家庭主妇的生活繁琐而雷同:夏天赶苍蝇、打蚊子，冬天生炉子、倒煤灰。“农村嘛，不都这样？”和很多村民一样，在鲍大娘的观念中，农村人千百年来都是这样过来的，跟城市没法比。直到搬进了新社区，新生活让鲍大娘有了意外的收获:“以前烧柴做饭烟熏火燎，现在用上燃气了，干净不说，洗澡、供暖也都方便多了。”
　　有手艺的鲍大爷以前是村里的电工，不仅支撑一家的生活，还把四个子女都供了出来。现在“上楼”后的鲍大爷老两口和城里人一样，每月领着六百多元养老金，每天最大的乐趣就是饭后下楼去小广场和以前的老街坊散步拉家常，日子平淡而知足。
　　“天津市自2005年下半年开始，积极探索以宅基地换房建设示范小城镇的新模式。应该说，农民群众是我们这项改革的最大受益者。”天津市政协副主席李文喜在接受记者采访时这样说道。李文喜曾任天津市副市长，主抓城乡统筹工作多年，还曾担任过天津市示范小城镇试点领导小组组长。在他看来，城镇化是一个大战略，需要创新的思路。小城镇建设需要大量资金和土地，依靠政府财力和农民自身积累，显然不可能。此外，再加上18亿亩耕地红线不能碰触，城镇化一时间仿佛成了无解的难题，而天津“宅基地换房”的创新就在于实现了土地和资金的平衡。
　　2005年，天津市小城镇和村庄规模普遍偏小，村庄人均建设用地大，人口密度低，用地不集约，土地利用率不高；各种设施水平低，公共服务设施和基础设施不完善；污水垃圾随处排放与堆放现象普遍，影响投资环境和可持续发展；土地价值难以体现，小城镇建设资金匮乏。为改变这种状况，同年8月，天津市开始对市郊各镇村进行认真调研和讨论，计划通过宅基地换房的办法探索出一条建设小城镇新思路。具体方案是:在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民意愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态宜居新型小城镇。李文喜具体解释说，承包责任制不变，就是国家确定的家庭联产承包责任制这项基本制度不能改变；可耕种土地不减，就是不能踩18亿亩的耕地红线，只使用农村存量建设用地；尊重农民意愿，就是农民不同意、不高兴、不满意的事情坚决不做；以宅基地换房，就是通过土地置换的办法解决问题。尽量做到政府不投入，农民不花钱，就能过上城市生活。
　　2005年10月11日，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，同意天津等地开展试点。随后，天津市开始以“宅基地换房”的方式进行示范小城镇建设。
　　“宅基地换房”方式的第一个环节要做的就是宅基地集中。“当时，天津城郊农民的宅基地非常分散，占地比较多。宅基地集中以后统一建房居住，就能节约出很多土地。与原先的面积相比，能够节约1/2至2/3的土地，大大地提高土地集约化程度。”李文喜说。农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的新住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地进行统一复耕，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。
　　节约出来的土地用来干什么？李文喜介绍说，新的小城镇除了农民住宅外，还规划出一块可供市场开发的土地，用土地出让收入平衡小城镇建设资金。一是用于商品房开发，二是用于示范工业园区建设。“这样一来，节约出来的土地很快就增值了。并且，这些园区建设可给当地带来更多就业机会。”而增值收益一部分用于给农民建住房，保障农民按标准置换住房不花钱；一部分用于解决农民的社会保障问题；还有一部分用于改善和解决小城镇公共服务配套，如教育、医疗等。此外，在宅基地与承包地占补平衡、保证耕地面积不减少的情况下，促进土地流转，让原先一家一户的分散经营变为规模经营，农民用承包地入股，享受股权分红。同时，新建住宅区内商业公建设施一部分不出售，以出租收益回补群众。
　　据介绍，自2005年以来，天津市先后批准了四批49个小城镇试点，规划建设农民安置用房和配套公建5400万平方米，投资概算2800亿元，涉及100万农民。截至目前，基本建成22个示范小城镇，累计开工4306万平方米，竣工2480万平方米，完成投资1500亿元，约45万农民入住小城镇。“在农民的住房、社会保障、基本公共服务等问题都得到了解决，基本生活有了保障后，农民转为城市居民便是水到渠成的事情了。”李文喜说。
　　让农民住进楼房不是目的基本实现安居乐业有保障
　　“让农民住进楼房不是目的，要让他们真正富裕起来，必须将农民从土地上解放出来。”李文喜说，建设示范小城镇不仅仅是为盖楼房，改善农民居住条件，还要积极稳妥地引导农民向城镇集中、企业向园区集中，让农民实现就近就业，确保小城镇持续发展。
　　李文喜介绍，天津市在建设示范小城镇农民居住社区的同时，推进示范工业园区、农业产业园区建设。如华明镇旁边搞了4000多亩的制造业园区，小站镇搞了文化旅游产业，八里台镇旁边有微电子工业园，双桥河镇搞北方石林园，葛沽镇发展精密制造，辛庄镇建设北洋高职园，北闸口镇搞3G城等。目前31个示范工业园区的124.6平方公里的起步区建设完成，启动了37.7平方公里的拓展区建设，累计签约项目2172个，总投资6865亿元，入园区企业达到6915家，从业人员达到20.8万人，有力地支持了区县经济快速发展。
　　“增加农民收入是根本。”农业生产是农民增收不可或缺的一条途径。李文喜介绍说，在宅基地复垦的土地上，不再种植一般的农作物，而是发展高附加值的现代设施农业，搞大棚蔬菜、花卉种植等。比如，在胡张庄、永和两个村复垦土地上建设了节能温室542栋，解决农民就业1500人，每年提供有机蔬菜120万公斤，瓜果400万公斤；在赤土村复垦土地上建设了滨海花卉基地，总规模120万平方米，是亚洲最大的集中花卉温室。目前，天津基本建成21个农业产业园区、100个畜牧业养殖示范区和55个优势水产品养殖园区，累计完成投资133亿元，带动45万农民就地就近就业，不仅增加了农民收入，还有效保障了市场供应。
　　在李文喜看来，政府要具备小城镇建设的能力和资本，必须从发展经济入手，没有经济的支撑小城镇就没有活力，就不可能持续发展。而农民居住社区、农业产业园区、工业园区“三区”联动恰恰是承担起了小城镇的发展和运作，真正使小城镇具有发展的可持续性。在李文喜看来，通过“三区联动”，一方面，有效地节约了土地资源，减少了排放和污染。另一方面，农民普遍享受到城市生活，基本实现了安居乐业有保障，公共服务设施齐全，生活方便，过上了城市生活。
　　在“三区联动”的基础上，2011年，天津市还推行“三改一化”，即村委会改居委会、农户改非农户、集体经济改股份经济，实现城乡一体化。这项工作涉及141个村、30万农民，试点工作计划于今年完成。在“三改一化”中，天津市保留农民享受农村计划生育政策的待遇，同时赋予农民在医疗保险、养老保险、入学、就业和参军等方面享受与市民同等的待遇，让农民得到更多实惠。同时，为促进农村金融发展，天津市大力推进农村金融改革创新，成立7家村镇银行，解决农村经济主体多样化的融资需求。
　　城镇化由谁来统筹政府主导市场化运作
　　加快城镇化建设，推进城乡统筹发展，必须明确一个问题，就是由谁来统筹。不同于全国各地风起云涌的以“小产权房”建设为代表的农民自下而上的城市化探索，以华明镇为代表的天津城镇化模式自始至终由政府自上而下主导推进。
　　“从天津的实践来看，城镇化建设，政府必须发挥主导作用，完全交给市场是行不通的。”李文喜说，天津的做法是由政府主导，完善顶层设计，通过市场化运作实现。在他看来，政府发挥职能作用主要体现在科学编制规划、制定政策措施、确定标准规范和做好群众工作。
　　“在政府主导下，充分发挥市场配置资源的作用，是一条重要经验。”李文喜举例说，土地置换通过市场来完成，土地出让“招拍挂”，挖掘土地的最大价值，解决小城镇建设资金问题；成立投融资平台，向金融机构融资贷款，通过出让土地的运作，偿还银行贷款；通过招投标，择优选定小城镇建设施工和后期养管队伍。
　　“政府主导的城镇化过程中，充分尊重了农民的意愿。”李文喜介绍说，天津市政府明确规定了“100％农民参与讨论，95％表示拥护，5％表示不反对”才能开展示范镇工作，让农民自主选择，自主决策。由于运作透明度高，保证了群众的知情权，加上大多数自愿，最后操作起来就顺畅许多，少了很多后遗症。
　　“宅基地换房”、“三区联动”的做法是否能够全面铺开？在李文喜看来，天津推进城镇化的路子不是所有地方都能照搬，包括在天津本地都并非可以完全复制。“它适合城市周边和近郊地区，像华明这种有非常明确的非农产业发展前景的地方。因为只有这样才能确保农地和宅基地的增值幅度，否则，土地价值难以提升，一味地靠财政投入，那么推进城镇化就会成为政府的负担。这也就是为什么我们小城镇建设进行了七八年都没有全面铺开的原因。”李文喜说。